广西壮族自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅关于印发《建立企业社会保险制度的暂行规定》的通知
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广西壮族自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅关于印发《建立企业社会保险制度的暂行规定》的通知
广西壮族自治区党委办公厅 等
广西壮族自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅关于印发《建立企业社会保险制度的暂行规定》的通知
广西壮族自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅
通知
各地、市、县（区）党委和人民政府（行政公署），柳州铁路局，自治区党委和自治区级国家机关各部委办厅局，各人民团体，各大专院校，广西军区，武警广西总队：
经自治区党委、自治区人民政府同意，现将《建立企业社会保险制度的暂行规定》作为《中共广西壮族自治区委员会 广西壮族自治区人民政府关于印发〈企业改革整顿的总体方案〉的通知》（桂发〔1998〕12号）的配套文件印发给你们，请认真贯彻实施。
为加快我区国有企业改革的步伐，建立和完善社会保障体系，根据《中华人民共和国劳动法》和国务院的有关规定，现就企业社会保险制度改革的若干问题作如下规定。
一 关于企业社会保险制度改革的总体要求
第一条 根据党的十五大关于“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障”的精神，我区企业社会保险制度改革到本世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用各类企业职工和
城镇个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利和义务相对应、管理服务社会化的社会保险体系，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得物质帮助和补偿。
第二条 我区各类企业和企业化管理的事业单位的全部员工，包括国有、集体、股份制、股份合作制、合营、私营企业的全部员工，外商投资企业、华侨和台港澳商投资企业的中方员工和城镇个体工商户，都必须参加社会保险。用人单位必须按规定为员工缴纳社会保险费，员工个人也
必须按规定缴纳社会保险费，才能享受相应的社会保险待遇。凡没有参加社会保险的用人单位，从本规定下发后一个月内，要到当地社会保险机构为员工办理社会保险手续，缴纳社会保险费。
第三条 用人单位必须按时足额缴纳社会保险费。对特困企业，即连续3个月无能力发放职工工资，或连续6个月只发生活费且生活费低于当地职工最低工资标准，暂无能力缴纳社会保险费的企业，可实行缓缴制度。缓缴期限最长不得超过半年，超过半年的，社会保险机构原则上不支
付社会保险待遇。
凡是未办理缓缴手续的用人单位，无故不缴纳社会保险费的、欠缴期间的一切社会保险待遇均由用人单位负责支付。由劳动社会保障管理机构责令其限期缴纳；逾期不缴的，每延期一日加收3‰的滞纳金。
二 关于养老保险
第四条 全区各类企业和企业化管理的事业单位的全部员工及个体工商户，实行统一的基本养老保险制度。用人单位缴纳基本养老保险费的费率一般不超过本企业职工工资总额的20％；社会保险机构按员工本人缴费工资11％的数额为员工建立基本养老保险个人帐户；员工本人按缴
费工资的4．5％缴纳基本养老保险费，此后每一年提高0．5个百分点，最终达到本人缴费工资的8％。个体工商户缴纳基本养老保险费的费率可按上述用人单位缴费比例和员工个人缴费比例之和的80％执行。企业和员工以及个体工商户按规定缴纳基本养老保险费后，退休时可到社会
保险机构按规定领取养老金。
第五条 参加养老保险的企业，无论处于何种情况下，其人员离休和退休时保持省级以上劳模荣誉者以及特困人员（即无子女的孤寡老人或夫妻双方中有一方无生活费来源且无子女者），均由社会保险机构按时足额支付其离退休金。
第六条 凡参加养老保险的企业，当前处于特困状况的，可按照《自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅关于进一步解决部分企业职工生活困难问题的通知》（桂办发〔1996〕58号）的规定，继续实行基本养老保险费缓缴制度。对累计欠缴养老保险费超过一年的特困企业，
从缓缴期满后第13个月起，社会保险机构仍应按当地职工最低工资标准发给养老金；如社会保险机构养老保险基金积累额不足支付6个月养老金的，应将困难企业的退休人员与困难职工列入解困工作范围，一起实施生活保障。
第七条 破产企业，应从清算资产变现中，按破产当月应领取的离退休金为计算基数，按第一顺序一次性划拨10年的离退休金给社会保险机构，由社会保险机构负责其离退休人员离退休金的发放。
第八条 改制企业仍应按规定继续缴纳养老保险费。原有的离退休人员由改制后的企业管理的，可继续到社会保险机构领取离退休金；原有的离退休人员脱离企业的，应从改制企业存量资产变现或产权转让收入中，按脱离企业当领取的离退休金为基数计算，一次性划拨其全部离退休人
员10年的离退休金给社会保险机构，由社会保险机构负责其离退休人员离退休金的发放。
改制企业存量资产变现或产权转让收入不足支付养老保险费时，经自治区财政部门批准，可从企业改制后地方财政返还的税收和土地租金中解决。
第九条 凡脱离企业的人员或从企业分流出来的人员，必须继续缴纳基本养老保险费，其以前的缴费年限可以连续计算，并享受相应的养老保险待遇；不继续缴纳基本养老保险费的，其以前的缴费年限不再连续计算。
第十条 鼓励企业实行补充养老保险和个人储蓄性养老保险，以提高职工退休后的生活待遇。企业补充养老保险一般可按不超过本企业上一年度职工月平均工资2个月的标准缴纳。补充保险金和个人储蓄性保险金归职工个人所有。补充保险费的30％可在企业管理费中列支。70％在
企业职工福利费或公益金中列支。个人储蓄性养老保险费不征个人所得税。
三 关于失业保险
第十一条 各地要认真贯彻执行《国有企业职工待业保险规定》（国务院第110号令）和《广西壮族自治区职工失业保险办法》（自治区人民政府1994年第8号令），继续加大失业保险制度改革的力度，积极稳妥地扩大失业保险覆盖面，凡实施范围内的所有企业都必须无条件地
参加失业保险。
第十二条 要强化失业保险费的收缴。失业保险金按职工工资总额的3％缴纳，由企业与职工共同负担，企业缴纳2％，职工个人缴纳1％。失业保险金一律不得减免。特困企业符合条件，向劳动社会保障管理机构所属的就业服务机构书面提出报告并经批准，可缓缴失业保险金。缓缴
期限原则上最长不超过半年。
第十三条 凡参加失业保险的单位中符合条件的失业职工，可及时到劳动就业服务机构登记，并按规定领取失业救济金，享受失业保险的有关待遇。享受失业保险待遇的时间最长为24个月。
第十四条 凡享受失业保险的失业职工由劳动就业服务机构负责进行职业介绍，推荐就业；失业职工参加转岗、转业培训的，由劳动就业服务机构组织其到所属的就业训练中心或指定的培训机构接受培训。凡无正当理由两次不接受就业服务机构介绍的职业的，无正当理由不参加转业、
转岗培训的。其享受失业保险的待遇即自行终止。
第十五条 鼓励失业职工组织起来就业或自谋职业。对已取得营业执照的失业职工，劳动社会保障管理机构可将其应享受而未领取的失业救济金和医疗费一次性拨付给本人，作为启动资金；失业职工组织起来就业筹资确有困难的。经批准并办妥有关手续后，可酌情向失业保险机构按每
人1000至2000元的标准借用生产扶持金。
第十六条 鼓励用人单位吸纳失业职工就业。凡吸纳失业职工就业并签订2年以上（含2年）劳动合同的，劳动就业服务机构可将失业人员应享受而未领取的失业救济金作为工资性补贴一次性拨给用人单位，并按每吸纳1人拨给300元安置费，还可酌情向失业保险机构按每吸纳1人
1000至3000元的标准借用生产扶持金。如用人单位提前解除合同的，应退回全部所拨资金。
四 关于医疗保险
第十七条 企业医疗保险制度改革，目前国务院正在制定统一的政策，待国务院统一政策颁布后再组织实施。已开展了医疗保险制度改革（含实行大病医疗费用社会统筹）试点的地区，目前可继续进行。
第十八条 企业破产或改制后其离退休人员脱离企业的，按当地离退休人员前三年平均医疗费用为基数，从清算资产变现或存量资产变现或产权转让收入中一次性划拨原企业离退休人员10年的医疗费给社会保险机构，由社会保险机构按现行规定支付其离退休人员医疗保险待遇。
五 关于工伤保险
第十九条 全区各类企业和企业化管理的事业单位的全部员工，必须继续执行自治区人民政府1994年12月1日发布施行的第9号令《广西壮族自治区企业职工工伤保险暂行办法》（以下简称“9号令”），依法参加工伤保险，缴纳工伤保险费。企业发生工伤事故后，可到社会保
险机构按规定领取工伤保险金。
第二十条 凡参加工伤保险的企业，原已经享受了工伤保险定期待遇的人员，均由社会保险机构继续支付其工伤保险待遇。
第二十一条 工伤保险应与企业安全生产和工伤康复工作相结合。用人单位和员工必须执行“安全第一，预防为主”的方针，遵守国家安全卫生法律、法规和安全生产规程，积极预防工伤事故和职业病的发生。
第二十二条 凡已参加工伤保险的企业，因工致残被鉴定为一至六级的伤残职工，按9号令的规定享受工伤待遇；被鉴定为七至十级，本人愿意自谋职业并经企业同意；或者劳动合同期满终止合同后本人另行择业的，由社会保险机构按9号令规定发给一次性伤残补偿金，还可以从本企
业领取一次性伤残就业补助金。就业补助金以上一年度本市、县企业职工月平均工资为基数计发，标准为：七级十二个月，八级十个月，九级八个月，十级六个月。企业一次性支付就业补助金后，终止其工伤保险关系。
第二十三条 凡已参加工伤保险的企业，职工因工死亡丧葬费由原来的五个月工资提高到六个月，因工死亡一次性直系亲属抚恤金由原来的二十四个月工资提高到四十八个月。
第二十四条 工伤范围的鉴定除9号令规定的工伤认定范围外，凡在生产工作的时间和区域内，或因公外出期间，由于工作紧张突发疾病经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的；因履行职责遭致人身伤害的，均认定为工伤，享受工伤保险待遇。蓄意违章作业造成的不应认定为工伤，
不能享受工伤保险待遇。
第二十五条 按当年征缴的工伤保险费总额的3％提取事故预防费；3％提取职业康复费；2％提取工伤保险宣传教育费和科研费；1％提取劳动鉴定委员会办公经费。以上提取的各项费用由社会保险机构管理，专款专用，任何单位和个人不得挪用。对当年结余应转入下一年度继续使
用，并接受财政、审计部门的监督。
六 关于生育保险
第二十六条 生育保险基金按照“以支定收，收支平稳”的原则筹集，企业按上年职工工资总额不超过1％的费率缴纳生育保险费。具体费率在全区没有统一规定前，暂由地、市确定。
第二十七条 凡参加生育保险的企业，女职工生育期间的检查费、接生费、手术费、住院费和药费以及产假期间的生育津贴：领取计划生育指标而怀孕不满4个月流产的补助费；生育时因难产死亡的待遇；参加生育保险的男职工其配偶生育而未享受生育保险待遇的生育补助费，均由社
会保险机构支付。
上述生育保险待遇的具体标准在全区没有统一规定前，暂由各地、市确定。
第二十八条 已参加生育保险企业的女职工，在企业改制前已领取准生证并已怀孕的，企业改制后，其生育时均可凭证到社会保险机构领取生育保险待遇。
七 加强社会保险制度改革的管理
第二十九条 社会保险工作涉及面广、政策性强，关系到职工的切身利益和社会各方面的承受能力，必须引起各级领导的高度重视。实行各级社会保险责任制，要把保证社会保险基金的收缴和拨付作为各级主要领导重要的考核内容。劳动和社会保障行政管理部门要采取各种有力措施，
提高收缴率，强化社会化服务，保证社会保险基金的收缴和拨付。要把依法参加社会保险和按时足额缴纳社会保险费列入厂长、经理的目标管理责任制。
经贸委、计委、财政、审计、工商、税务、银行、工会等部门要密切配合，共同做好社会保险工作。
第三十条 劳动和社会保障行政管理部门以及社会保险机构要加强自身建设，提高依法行政能力，为企业改革做好服务。劳动社会保障管理机构及其工作人员违反社会保险基金管理规定，挪用、贪污社会保险基金的；未按规定支付社会保险待遇的；擅自更改职工社会保险档案，利用职
权营私舞弊的，由同级人民政府或上级机关责令其改正。情节严重的，对主管人员和直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 企业必须依法参加社会保险并按时足额缴纳社会保险费，对拒不参加社会保险或拒缴、截留、拖欠社会保险费的企业和企业主要领导，实行一票否决，企业不能评为先进；实行年薪制的企业，企业领导不能兑现效益工资；未实行年薪制的企业，企业领导人员不能领取任何
奖金。同时要通过电视、报纸、广播等新闻媒介向社会曝光，情节严重的，授权工商行政管理部门暂缓工商年检，直至暂停其营业。
第三十二条 加强社会保险基金的管理，社会保险部门一定要保证基金专款专用，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基本养老保险基金实行收支两条线管理，全部用于职工养老保险。基本养老保险基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严禁投入其
他金融和经营性事业。要建立和健全社会保险基金监督机构，财政、审计部门要依法加强监督，对基金违纪现象严肃查处。触犯刑律的，要依法追究责任人的法律责任。
第三十三条 各地、市可根据本规定，制定贯彻实施意见。
1998年5月12日
福州市除四害条例
福建省福州市人大常委会
福建省人民代表大会常务委员会关于批准《福州市除四害条例》的决定
闽常[2004]15号
（2004年9月24日福建省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）
福建省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议对福州市人民代表大会常务委员会报请批准的《福州市除四害条例》进行了审查，认为其内容符合法律、法规的规定，决定予以批准，由福州市人民代表大会常务委员会颁布施行。
福州市除四害条例
（2004年8月31日福州市第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过
2004年9月24日福建省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准）
第一章 总 则
第一条 为了控制和消灭鼠、蚊、蝇、蟑螂等有害生物（以下统称四害），防止疾病传播，保障人体健康，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内的除四害活动及其管理工作，适用本条例。
第三条 市、县（市、区）爱国卫生运动委员会在同级人民政府领导下，负责组织和协调本行政区域内的除四害工作。爱国卫生运动委员会成员单位按照责任分工，履行除四害工作职责。
第四条 市、县（市、区）人民政府爱国卫生主管部门负责监督管理本行政区域的除四害工作。
第五条 除四害实行政府组织、分级管理、部门协作、单位负责、全民参与的原则。
除四害以预防为主，实施以环境治理为重点的综合性科学防治措施。
第六条 各级人民政府应当将除四害工作纳入国民经济和社会发展计划，将除四害经费列入财政预算，加强公共卫生设施建设，组织动员全社会参加除四害活动。
第二章 防治责任和措施
第七条 各级人民政府应当按照四害孳生、消长规律，结合爱国卫生活动，组织开展统一的环境卫生整治、消除四害及其孳生场所等除四害活动。
除四害统一活动，城市每年至少开展二次，农村每年至少开展一次。
第八条 爱国卫生主管部门应当制定除四害规划及年度工作计划，开展除四害宣传活动，组织除四害工作，并加强日常监督、检查。
第九条 农业行政主管部门负责农区灭鼠工作的监督、检查和管理。
第十条 市容环境卫生行政主管部门负责垃圾处理场、转运站以及道路两侧和居民区的公共厕所、倒桶点等环境卫生设施的除四害工作，采取场地硬底化、垃圾密闭收集运输、定期清洗消杀等除四害措施。
第十一条 卫生行政主管部门应当依法将除四害纳入食品生产经营卫生管理内容，并对食品卫生经营的防蝇、防鼠设施或者四害密度控制情况进行监督检查。
第十二条 建设行政主管部门应当将建筑工地除四害工作纳入建设工程文明施工管理内容。
市政公用设施管理机构应当对城市排水系统、污水处理厂等市政公用设施采取控制和消灭四害措施。
第十三条 乡（镇）人民政府、街道办事处及村（居）民委员会应当组织辖区内的单位、村（居）民开展清除四害及其孳生场所的活动。
乡（镇）人民政府应当按照国家有关规定建设、改造公共厕所，组织村（居）民改建无害化户厕，在具备条件的镇、村规划建设垃圾处理设施和堆肥场。
第十四条 居民住宅除四害由房屋使用人、所有人负责。
居民住宅小区的物业共用部位、共用设施设备和相关场地，实行物业管理的，除四害由物业管理企业负责，未实行物业管理的，除四害由所在地街道办事处或者乡（镇）人民政府负责。
第十五条 非住宅建筑物、构筑物及其附属用地，除四害责任按照下列规定确定：
（一）机关、团体、部队、事业单位的，由使用单位负责；
（二）各类企业、个体工商户的，由生产、经营单位或者个人负责；
（三）机场、车站、码头等公共场所由其经营管理单位负责；
（四）在建的建筑工地由施工单位负责，停建、待建的建筑工地由建设单位负责。
城市公共道路、公共绿地、风景名胜区、公园、内河除四害责任由其管理单位负责。
第十六条 单位应当开展除害防病健康教育宣传。
单位和个人应当进行经常性的除四害活动，并按照当地街道办事处、乡（镇）人民政府、村（居）民委员会的要求，参加统一开展的清除四害及其孳生场所的活动。
第十七条 单位和个人应当按照各自责任，采取下列措施清除四害及其孳生场所：
（一）保持室内外环境整洁，清除易孳生四害的积水、有机废物等；
（二）对厕所、下水道、电缆（讯）沟、垃圾和污物收集容器、存（积）水处等易于孳生聚集四害的场所，采取密闭、冲洗、消杀、平整、疏通等措施；
（三）对化粪池加盖密封，定期清掏，采取无害化处理措施；
（四）按照国家有关规定需设置防蝇防鼠设施的单位、场所，应当按照国家标准，设置防蝇、防鼠设施；
（五）餐饮、食品加工销售、仓储、农贸生鲜市场、超市等除四害重点单位、场所，应当有完善的除四害制度，有专人负责消杀四害，采取堵洞抹缝等有效措施，使四害密度达到国家规定的控制标准。
（六）屠宰场、养殖场、饲养场应当采取环境综合治理措施，及时清理禽畜粪便、有机废料，经常冲洗场所，消杀四害；
（七）其他清除四害及其孳生场所的有效措施。
第三章 经营和服务组织
第十八条 销售、使用除四害药品和器械，应当符合国家规定。
禁止销售、使用伪劣的或者国家禁止的除四害药品和器械。
第十九条 经营杀鼠剂的单位，应当依法取得杀鼠剂经营资格。
申请经营杀鼠剂的，应当按照国家有关规定向当地爱国卫生主管部门或者农业行政主管部门提出申请。爱国卫生主管部门、农业行政主管部门应当在二十日内作出核准意见，报送上级部门批准。
第二十条 杀鼠剂经营单位所销售的杀鼠剂应当属于国家许可生产的产品，并且符合国家标准或者行业标准。杀鼠剂与其标签、说明书、产品质量合格证应当一致。
第二十一条 除四害专业服务组织应当有经业务培训的专业技术人员和操作人员，有除四害药品、器械专用储存场所。
除四害专业服务组织应当在取得营业执照后二十日内向爱国卫生主管部门备案。
第二十二条 单位和个人可以委托专业服务组织除四害。
除四害专业服务组织提供除四害服务时，应当使用符合国家有关规定的除四害药品、器械，按照技术规范要求消杀四害。
除四害专业服务组织应当每年将提供专业服务的对象，消杀四害方案和消杀情况报爱国卫生主管部门备案。
第二十三条 除四害专业协会应当在爱国卫生主管部门指导下，对除四害专业服务组织进行行业规范，建立公平有序的除四害专业服务市场。
第二十四条 除四害药品经营者和专业服务组织应当按照国家有关危险品及其废弃物管理规定，对废弃的药品及容器等进行管理和处置。
第四章 法律责任
第二十五条 违反本条例第十七条第（四）项规定，从事食品生产经营的，由卫生行政主管部门依法予以处罚；从事其他行业生产经营的，由爱国卫生主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处以三千元以上五千元以下的罚款。
违反本条例第十七条其他规定，从事生产经营的单位或者个人未按要求采取除四害控制措施，四害密度超过国家规定的控制标准的，由爱国卫生主管部门对单位处以三千元以上五千元以下的罚款，对个人处以三百元罚款，并责令限期改正；逾期不改正的，爱国卫生主管部门可以代为采取除四害措施，费用由被处罚者承担。
第二十六条 违反本条例第二十一条第一款规定的，由爱国卫生主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处以三千元以上五千元以下的罚款。
违反本条例第二十一条第二款、第二十二条第三款规定的，由爱国卫生主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处以一千元以上三千元以下的罚款。
违反本条例第二十二条第二款规定的，由爱国卫生主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处以违法所得三倍以上五倍以下的罚款。
第二十七条 违反本条例其他规定的，依照有关法律、法规予以处罚。
第二十八条 政府机关和部门的工作人员在履行职责时玩忽职守、徇私舞弊的，依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第二十九条 本条例自2004年11月1日起施行。
浅论宪法对全国人大及其常委会立法权的控制
华东政法大学2005级硕士研究升生 归永吉
内容摘要：在一国的权力体系中，中央立法机关的立法权无疑居于最高位置。这一属性决定了对其的规范只能依赖宪法而非普通法律。我国宪法虽然赋予了全国人大和常委会立法权，但却没有明确制定法律的事项和人大及其常委会的立法权限，这在实践中造成了立法体制的混乱，也为立法权的扩张埋下了祸根。因此，有必要在宪法中采用列举式授权性规范的方式明确能够立法的事项以及明确人大和常委会各自的立法范围。
关键词：宪政 立法权 列举式授权性规范
一、宪政下的中央立法机关立法权来源只能是宪法
什么是宪政？宪政是以宪法为依据，以保障人民权利为宗旨，以民主、法治为主要内容和运作原则的政治制度。[1] 宪政的基本精神是建立有限政府，它要求政府的一切职权都必须有界限、不能无边无际，而对公权力范围的界定则是依靠宪法和法律。这种界定的方式主要是指由宪法和法律对政府的各项职权一一列举，明确告诉政府只能行使宪法和法律所授予的权力。有学者曾对这种方式提出了批评，“列举式授权性规范体现了传统计划经济体制统得过死的弊端，它与今天的改革形势不可避免地发生冲突。因为改革是‘摸着石头过河’，如何具体地授权，如何限定主体的活动范围，是无法预知的。此外，市场经济也是一个不能完全为人们所认识和把握的对象，采用列举式的授权性规范立法技术亦与之不相适应。”[2]不可否认，列举式的法律规范本身有其不能克服的弊端，即无法覆盖现在或将来可能出现的所有情形。但是，并不能因为这点缺陷而否认其在维护宪政、保卫法治方面所发挥的巨大作用，更不能仅凭这点缺陷而轻易地将其放弃。法治最大的敌人无疑是政府，所以宪政国家的首要任务就是控制政府的权力，而列举式授权规范无疑是其中最为有效的一种手段。此外，将列举式授权规范与计划经济体制相联系也是毫无依据的。以美国为例，美国宪法诞生于1787年，当时的美国尚处于自由竞争的资本主义阶段。然而，宪法仍旧清晰地通过列举式授权规范将国会的十八项职权一一明示。正如童之伟教授所言：“用列举的方式授予国家（政府）以权力的方式无可厚非，民主制度所需要的是权力受限制的政府，宪法的根本目的之一就是要明确划定国家权力的界限，给它规定行使范围和运行程序。”[3]
法治要求政府只能在宪法和法律的授权范围内活动、政府行使职权必须要有宪法和法律的依据。相较于其它国家机关，法治原则对一国中央立法机关的职权来源控制得更加严格，它要求中央立法机关行使职权的依据只能来自于宪法（包括宪法解释、判例、惯例等宪法渊源）而不包括任何其它形式的法律、法规，理由是：在一国的权力体系中，立法权无疑是处于最高位置。因为，谁能够对另一个人制定法律就必须在他之上。 虽然，立法主体已经从早期的一元制转化为如今的多元制，但无论立法主体如何扩大，代仪机关作为民意的代表是立法权的天然拥有者，而一国的中央立法机关作为全体社会成员的代表，无疑享有最高的立法权。由于中央立法机关拥有最高的立法权，如果不承认宪法是其权力来源的唯一依据，那么立法机关就可以通过自己制定法律的方式，合法地将宪法未授予的权力纳入到自己的职权范围内而不必担心受到任何其它法律的拘束，这种自己为自己授权且不受限制的方式必然会导致权力扩张的无限化，违背了“有限政府”这一宪政精神。与之不同，其它国家机关并不享有最高立法权，也就不存在自己为自己授权而不受宪法以外的上位法拘束的可能性。
既然中央立法机关的所有职权都只能来自宪法的授予，那么作为其中最重要的一项权力——立法权的范围也必然只能由宪法界定。如上所述，这种界定的方式主要是依靠宪法中的列举式授权性规范来完成的，即通过宪法将中央立法机关能够制定法律的所有事项一一列举，在此基础上，一些国家的宪法还特别列出了不能够制定法律的事项、辅之有权机关作出的宪法解释、判例和长期政治实践中形成的惯例等，构成了完整的中央立法机关的立法权限范围。如美国宪法第一条第八项明确罗列了国会能够制定法律的事项、第九项和修正案第一条列举了禁止立法的事项，此外，通过宪法判例的方式，联邦最高法院又扩大了国会的立法权限。法国1958年宪法第34条也以列举的方式明确了议会的立法权范围，同时，该条还规定对于宪法第34条未授予的事项法国议会不得进行立法。联邦德国基本法也以极大地篇幅对联邦议院能够单独制定及与州共同制定的法律事项进行了列举，印度宪法更是不遗余力地明文规定了专属于联邦议会的97项立法权。
二、宪法对全国人大及常委会立法权来源的规制不足
相形之下，我国宪法对中央立法机关的立法权范围的界定过于原则化和模糊性，甚至有点形同虚设。宪法第62条对全国人大的立法权作出了如下规定：“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”。宪法第67条对全国人大常委会的立法权界定更是简单，“制定和修改除应当有全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人大代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。由于现行宪法并没有采用列举的方式将全国人大和常委会能够立法的事项明示，所以对何谓基本法律、何谓基本法律以外的法律、它们的界限在哪里、那些事项可以制定法律或是基本法律、哪些事项属于立法的禁区等一系列重要问题，宪法只能保持缄默。不过，上述问题在2000年颁布的立法法中得到部分的解答。该法第8条以列举的方式规定了全国人大及其常委会能够制定法律的十大事项，包括制定有关国家主权的事项、制定各级代表大会、人民政府、法院、检察院的产生、组织和职权的事项、有关犯罪和刑罚的事项等等。这部法律部分澄清了中央立法机关的立法权限，较之于宪法的模糊规定，在立法技术上无疑上了一层台阶。但是，这种表面上的进步换来的却是我国法制建设的重大倒退。笔者认为，立法法第8条违背了宪政精神和法治原则。全国人大及其常委会作为我国的中央立法机关，其职权来源只能出自于宪法，它们的立法权范围也只能是由宪法界定；而立法法的制定主体是全国人大，由该法对全国人大和常委会的立法权进行界定，也就等同于立法机关自己为自己授权、自己作自己的法官，这种界定必然会为立法机关的权力膨胀打开了潘多拉的魔盒。或许有人会为立法法辩护，认为该法第8条是对宪法第62条、67条中的“法律”一词的所作的解释或者认为立法法是宪法性法律文件，本身属于宪法的渊源，由其对全国人大及其常委会的立法权限作出界定也是合宪的。笔者认为上述两种观点都存在相当的谬误。第一种观点是建立在这样一种前提上，即全国人大拥有宪法的解释权。但根据现行宪法第67条第1款的规定：“全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施。”宪法本身似乎并没有授予全国人大有解释宪法的权力。有学者认为，尽管宪法没有规定全国人大有解释宪法的权力，但全国人大当然具有不言而喻的宪法解释权。因为全国人大有权行使它认为应该由它行使的一切权力；而且全国人大有权改变或撤消全国人大常委会通过的不适当的决定，这其中就包括关于宪法解释的决定。[4] 对此观点，笔者不作评论。但是，即使承认全国人大拥有当然的宪法解释权，也不意味着立法法第8条是对宪法的解释。因为，任何公权力的行使都需要按照法定的程序和明示的方法进行，立法法的制定是全国人大严格按照立法程序而不是宪法解释程序进行的。况且，全国人大也只是宣称立法法是我国的一部基本法律，从未声明它的部分条款是对宪法的解释。另外，笔者认为在现行宪法本身未对条文中的“法律”一词作出任何界定的情况下，即使采取扩大解释的方法，也不可能仅仅从“法律”这两个字的字面含义，通过语言学和逻辑学的解释，推断出诸如立法法第8条的一系列规定。严格意义上讲，立法法第8条是对宪法第62条、67条的增添，它应该属于宪法修正案的范畴。另外一种观点——认为宪法性法律是我国宪法的渊源（从而间接证明了立法法可以对制定法律的事项作出规定），在我国宪法学界似乎已经成为了一个无可争议的事实。如周叶中教授认为：“我国宪法的渊源形式大致包括成文宪法典、宪法性法律、宪法惯例、宪法解释和国际条约。”[5]胡锦光、韩大元两位教授说：“我国是实行成文宪法的国家，同时又属于成文宪法国家，宪法的渊源主要包括宪法典、宪法性法律、宪法惯例、宪法解释和国际条约。”[6] 笔者认为上述观点同样值得商榷，至少在成文宪法国家，宪法性法律绝对算不上是宪法的渊源。法理学一般将法的渊源定义为：“那些具有法的效力作用和意义的法的外在表现形式”[7] 借用此概念，可以将宪法渊源定义为具有宪法的效力作用和意义的宪法的外在表现形式。在成文宪法国家，宪法典是最重要的宪法渊源。它在一国法律体系中处于最高位阶，具有最高的法律效力。宪法修正案是对宪法典的部分改变、增加或删减，它是宪法典的当然组成部分；宪法解释是对宪法规范的内涵和外延以及词语用意加以诠释和说明，它是宪法的延伸，是宪法本意，它自然具有与宪法同等的效力；宪法惯例则是默示的宪法规范，它是由一国在长期的宪法实施活动中自然形成的具有宪法规范拘束力的宪法规范形式；上述三种法律规范与宪法典一样，都具有最高的法律效力，作为宪法的渊源自然是无可厚非的。反观宪法性法律虽然与宪法典具有密切的联系，但是它毕竟是立法机关的产物，体现的是立法者的意志。而宪法则是由人民直接参与的成果，体现了全体社会成员的集体意志。即使在一个最完美的民主国家内，民意代表的意志也不可能等同于人民的意志，不能将宪法性法律视作是宪法的本义或者一部分。况且，我国宪法本身也规定宪法性法律在内容上必须服从宪法，在制定和修改程序上宪法性法律也远不如宪法典那样严格，这说明宪法性法律无论在实体上还是在程序上都不具有宪法典的那种最高效力。自然，它不应当被纳入到宪法渊源的范畴。宪政对现代社会提出了两条铁律：为了保障公民权利，宪法提出了“法无禁止皆自由”；相应的，为了限制国家权力，宪法又规定了“法无授权不得行”。由于我国宪法并未对全国人大及其常委会的立法事项作出列举式的规定，属于明显的失位；同时立法法虽然对此作出了规定，但属于明显的越位而无效。
三、宪法基本权利规范——立法职权的第二来源
如上所述，列举式授权性规范是宪法授予有权机关职权的最主要方式，但它并不是唯一的方式，制宪者往往还可以通过另一种方式，即宪法基本权利的内涵来间接赋予国家机关权力。“公民的宪法权利亦称公民的基本权利，它是由宪法所确认的首要的、根本的、具有决定性意义的权利。”[8] 公民基本权利条款作为宪法的一部分，与其他宪法规范一样，具有相同的宪法效力，这种效力体现为它对公权力具有直接的、天然的拘束力。所谓直接的拘束力是指当国家机关滥用权力作出剥夺或侵害公民基本权利的行为时，公民可以直接援引宪法条款来对抗公权力；或者当国家机关消极不作为时，公民可以根据基本权利条款迫使其履行义务。所谓天然的拘束力则是指无需宪法本身对基本条款的这种拘束力作出明文规定，只要宪法规定了基本权利条款，就可以直接制约公权力。如法国1958年宪法仅规定议会有权对有关公民基本权利的事项立法，并没有在宪法典上明文禁止议会制定侵害公民权利的法律。但是，在司法实践中，基本权利条款一直都是宪法委员会衡量议会立法合宪与否的一个重要标准。同样，我国宪法虽然未对基本权利条款的拘束力作出明文规定，但是，毫无疑问这种拘束力是肯定存在的。在宪法学界，一般将基本权利分类为三代人权，即自由权（第一代人权）、生存权（第二代人权）和发展权（第三代人权）。其中，自由权的主要功能是防御功能，它排斥政府不合理的干涉且它的实现也不需要政府的积极作为。因此，这类权利对立法机关的间接授权的内容和范围上都是比较有限的。第二、三类人权的主要功能是受益性，它们的实现仅仅依靠于政府的消极不作为是不够的，更需要政府的积极干涉。所以，这类权利的出现更是间接授予政府大量列举式规范未明确的权力。由此可见，基本权利条款对中央立法机关的拘束力体现在两方面：首先，它禁止立法机关制定侵害公民基本权利的法律。“基本权利就告诉国家权力，请注意，这是公民最基本的权利，是公民做人最基本的资格，是在任何情况下国家权力都不能剥夺的。”[9] 其次，它要求立法机关尽一切可能为基本权利的实现创造机会，在必要与适当的时候，必须对相关的基本权利条款立法，使得宪法原则的、抽象的保护能够转化为具体的、明确的法律保障。后者正是中央立法机关立法权来源的一个重要渠道。
四、结束语
由于我国现行宪法并没有通过列举的方式对全国人大的立法权限作出界定，而立法法虽然对能够制定法律的事项作出了规定，但这种授权本身是有悖于宪政精神。所以，这种立法规范上的缺陷可能会为立法权的肆意扩张埋下祸根。此外，考虑到我国立法机关独特的组织结构，在宪法上明确能够立法的事项更加显得必要。全国人大有权制定刑事、民事、国家机构及其它基本法律；全国人大常委会制定基本法律以外的法律。那么“其它基本法律”和“基本法律以外的法律”之间的界限又在哪里？宪法和立法法都没有对此作出规定。在实践中，哪些法律草案提交全国人大审议，哪些法律草案提交常委会审议，程序上都是由委员长会议决定。这种判断方式主观臆断性较强，并不符合民主精神。所以，笔者认为有必要在将来的修宪过程中通过列举的方式明确制定法律的事项以及基本法律和其它法律间的界限，并通过宪法解释和宪法惯例构成一个完整、清晰、有限的中央立法机关立法职权范围。
参考文献:
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[2] 郝铁川.论良性违宪[J]. 法学研究,1996,(4).
[4] 胡弘. 试论宪法解释[J]. 现代法学, 1999, (5).
[5] 周叶中. 宪法[M]. 北京: 北京大学出版社, 2005.
[6] 胡锦光, 韩大元 . 中国宪法[M]. 北京: 法律出版社, 2004.
[7] 张文显. 法理学[M]. 北京: 法律出版社, 1997.
[8] 杨海坤. 宪法基本权利新论[M]. 北京: 北京大学出版社, 2005.
[9] 郝铁川. 快乐的猪和痛苦的人——中西法律思维差异[A]. 河畔之声：华东政法学术演讲录（第一辑），2002.
