关于调整计税工资扣除限额的通知
作者:法律资料网 时间:2024-07-22 13:17:27 浏览:8193
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关于调整计税工资扣除限额的通知
关于调整计税工资扣除限额的通知
财政部、国家税务总局
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、国家税务局、地方税务局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：
根据近年物价上涨水平和全国职工工资增长情况，并与现行工效挂钩政策相衔接，决定将财政部、国家税务总局《企业所得税若干政策问题的规定》（财税字〈94〉009号）第五条第三款计税工资的人均月扣除最高限额由500元调整为550元。具体扣除标准可由省、自治区、
直辖市人民政府根据当地不同行业情况，在上述限额内确定，并报财政部备案，个别地区（省级）确需高于该限额的，应在不高于20％的幅度内报财政部审定。
本规定自一九九六年1月1日起执行。
1996年5月8日
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浅谈永嘉县水行政执法中存在的财政供给体制问题
董伟斌
论文摘要：目前，我国的行政执法中存在着许多问题。尤其是在执法体制上的问题最为突出。永嘉县的水行政执法中存在的主要问题就是体制问题，而体制问题的关键是财政供给保障机制设置的非理性。永嘉县水政监察大队作为永嘉县依法设立的唯一一支全县性水行政综合执法队伍，担负着重要的行政职能，却采取差额补助性质的财政供给保障机制。本文通过历史与现状、横向对比，发现该问题在浙江省的水利系统，尤其是浙南地区的县级水利系统中具有一定的代表性。“执法”和“生存”成为困扰水行政执法的一个长期性的问题。为此，本文对水行政执法中存在的体制问题和解决问题的对策进行论述，阐明这种体制的非理性与国家的有关法规与政策精神是背道而驰的，严重阻碍了水行政执法与管理活动的开展，也阻碍了依法治水的建设，亟需从上到下，在思想上引起高度重视，尽快予以纠正，从而在根本上完善水行政执法的保障机制，以打开水行政执法工作的突破口，开创依法治水的新局面。
关键词： 水利 行政执法 体制 问题 对策
随着依法治水进程的加快，现阶段我国各级政府水利工作的重心已逐步从过去的工程建设走向建管并举。加强管理与执法，是水行政主管部门的在政府体制改革中的必由之路。从1988年1月第一部《中华人民共和国水法》颁布，迄今我国已形成了较为完善的水行政法律法规体系。有《水法》、《防洪法》、《水土保持法》为基础的“三法五条例”，有省级的实施“三法”的法规及专门的管理条例和办法等配套法规，有水利部及流域机构的部门规章。再有以国家相继颁布实施的《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政讼诉法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》为前提，为水行政执法奠定了坚实的法律基础。 “徒法不足以自行”，好的法律，还要依靠执法机构和人员才能得到贯彻与落实。 水行政执法作为实施依法治水的中心环节，要搞好该项工作，首先就必须建设一支高素质的水行政执法队伍为搞好水行政执法提供组织上的保证。 而由于历史上的种种原因，水行政执法队伍在体制上存在的问题，已日益凸现，其中水行政执法队伍的财政供给保障机制就是一个突出的问题。
一、永嘉县水行政执法队伍的财政供给体制现状
永嘉县地广人多，山多地少、溪流众多，水行政执法管理工作量多面广，违法案件频频发生，水事纠纷此起彼伏。为了贯彻《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等水法规，适应“执法队伍专职化”要求，1995年10月，经永嘉县编委批准，1996年3月永嘉县正式挂牌成立了永嘉县水政监察大队，编制12人，事业单位；1999年4月，根据建设生态县和贯彻《水土保持法》的要求，在水政监察大队基础上，又批准建立县水土保持监督管理站，实行了“两个牌子、一套人马”。1998、1999、2001、2005年又相继安置6人，增编2人（累计差额编制共14人），增加了水行政执法机构人员配备，为水行政执法提供了组织上的保证。
永嘉县水政监察大队作为县水利局依法设立的唯一一支全县性水行政综合执法队伍，担负着水土保持生态环境监督、水资源管理、河道监理、水行政许可、水事案件和纠纷调处等重要职能，由于差额性质，在执法中难免从侧重收费的角度考虑生存问题，以河养人向与水争地妥协，执法经费难以得到确实保障，在体制上严重背离了法治的要求，管理力度有时难以到位，执法工作步履维艰。的确，水行政执法队伍从无到有，在队伍建设初期由于政府财政资金短缺与全社会水法意识的薄弱，为了争取编制，实行差额补助性质的财政供给保障机制也是政府不得已而为之所采取的权宜之计。当时，不仅是永嘉县，就是温州市其他区县的水利执法队伍自身也存在着体制上的问题。
1988年《水法》颁布实施，1990年水利部发布1号令《水政监察组织暨工作章程（试行）》，我市各县（市、区）水利部门纷纷组建水政机构，截止1998年水政监察规范化建设验收时，市、县（市、区）二级共建有水政监察队伍12支，其中水政监察支队1支，水政监察大队11支。共有水政监察员450多名。虽然在数量上看上去较多，但实际专职从事水政监察工作的执法人员不到100名，占20%，而且基本上都是采取差额补助与自收自支的事业单位性质。但是，这一局面在近几年已经有所好转，部分执法队伍都转为了全额编制。到目前为止，温州市现有专职水行政执法人员编制如下：市水政监察支队全额编制8人；鹿城、乐清两个区县全额编制，从机关内部调剂；龙湾全额编制6 人；瓯海全额编制3 人；洞头全额编制4 人；泰顺全额编制2人，自收自支5人；瑞安差额编制10人，自收自支13人；苍南差额编制15人；平阳自收自支12人；文成自收自支9人。但人员编制情况还是不尽合理，水行政执法缺少预算经费，导致了执法装备较为落后，缺乏执法巡查用车、影像设备等，执法巡查、办案、清障拆违、人员经费得不到切实的保障。 从以上统计可以看出，永嘉在水行政执法财政供给保障机制的建立在温州地区乃至浙江省都是滞后的。
与本县其他部门比较，水行政执法的重要性也没能够得到应有的重视。笔者在2005年对永嘉县各部门执法队伍进行了一次现状调查，省略公安、税务、工商等为公务员编制人员较多队伍庞大的部门不计，其他13支部门执法队伍中，编制结构如下：县发展计划局物价监督检查分局公务员14名，事业全额10名；县林业局公安科公务员17名，林政科公务员3名；县食品药品监督管理局药品医疗器械市场稽查科公务员、依照公务员共6名；县农业局执法大队公务员2名，事业全额6名，同时下设4个中队，事业全额编制54名；县质量技术监督局稽查大队事业全额15名（参照公务员）；县文化广电新闻出版局文化市场综合稽查大队事业全额17名（参照公务员）；县旅游局监察大队事业全额16名（原为中队差额性质）；县人事劳动社会保障局劳动保障监察大队事业全额7名（原为差额），同时下设7个中队，事业全额编制20名；县民政局殡葬管理大队事业全额16名；县土地局监察大队事业全额6名；县规划建设局监察大队事业全额15名，为规划、城建监察大队（原为差额）合并；县卫生局卫生监督所事业全额60名（原称卫生监督大队、差额）；县计划生育局流动人口管理大队事业全额10名（原为差额）。
根据目前政府行政改革的要求及永嘉县的实际情况，要破解永嘉县面临的防洪抗旱、水土流失防治等严峻形势，解决永嘉县水事纠纷、涉水权益上访趋多，自然与人为灾害加剧等社会现象，建立人水和谐的平安永嘉，永嘉县水政监察大队作为全县一支专职水行政执法队伍，权衡轻重，其财政供给的差额性质非变不可。特别是新《水法》、《防洪法》、《水土保持法》都对水行政执法监察队伍建设提出了高标准、严要求。永嘉县水政监察大队差额问题也引起县人大、政协的重视，连续多年多次提出议案、提案要求解决。2005年9月，温州市委、市政府在《关于进一步加强水利工作和防洪能力建设的意见》中更明确要求“水行政执法机构纳入监督管理类的事业单位进行改革，实行全额拨款。”遗憾的是，市委、市政府的决定迄今未得到坚决执行。从永嘉县依法行政、依法治水的长远眼光考虑，应当尽快落实市委、市政府的决定，将水政监察大队改为全额编制，并逐步向公务员过渡。使水政执法走上键康有序的良性发展轨道。从而有利稳步实现永嘉县生态环境和经济社会的可持续发展，推进依法治县的进程。
二、永嘉县现行的水利执法队伍财政供给体制存在的缺陷
多年的水政监察实践证明，实行差额体制下的水利执法工作存在着诸多的弊端：一是严重影响执法力度，存在以收费求生存，以河养人，以费代拆现象，形成执法与违法共生并存的局面，导致违章占河、妨碍行洪的行为屡禁不止；二是导致水政执法队伍不稳，人心不定，“好人”争着当，“坏人”不愿做。影响水政执法的威严和水利部门的形象。不少单位早就呼吁对水政监察队伍进行转型。
（一）水行政执法队伍现行财政供给体制与政府法治建设与依法治水的新形势不相适应
当前，河道水域被人为侵占与吞噬、水旱灾害频发、水土流失严重、水污染加剧、水资源短缺引发水事纠纷增多已成为制约永嘉县经济社会发展的重要因素。各级党委、政府对水行政执法管理越来越重视，一再强调依法治水，加强管理。根据我国的《宪法》规定，行政机关是国家权力机关的执行机关，我们水行政机关的主要任务就是水行政执法。 我们必须坚信，依法治国、依法行政是个大趋势，依法治水是依法治国和依法行政的重要组成部分，市场经济在一定意义上讲就是法治经济，市场经济越发展，法制化的进程越要加强，因此，不论到什么时候，依法行政都要推进，依法治水都要加强。2000年5月水利部颁布了13号令，即新的《水政监察工作章程》，对水政监察队伍的设置、职责、职权、执法装备、执法津贴、执法经费保障等都做了明确规定。对水行政执法工作也提出了更新的要求。
党中央、国务院历来高度重视依法行政、依法治水、管水工作。在推进依法行政，建设法治政府方面，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了用十年左右的时间建设法治政府的目标，明确提出了全面推进依法行政的指导思想和具体目标，基本原则和要求，主要任务和措施，是指导水利部门依法行政的纲领性文件。《行政许可法》的施行，是规范政府行为的又一部重要法律，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。党的十六届四中全会通过的《中央关于加强党的执政能力建设的决定》，把依法行政作为新的历史条件下党的执政的一个基本方式。2006年，全国人大颁布施行《取水许可和水资源费征收管理条例》，进一步完善了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》为主的水法规体系。同时，2006年，全国人大就《水土保持法》修编进行调研，由于幅域面积广阔、水土流失严重与近年来基础设施建设的力度加大，加上位于楠溪江国家级风景区的敏感性，永嘉县的水土保持监督管理工作也是一个重点。因此，我们必须引起充分、高度的重视，持之以恒、按部就班地做好各项水行政执法工作。那么，什么才叫做重视呢？一个首当其冲的事情就是解决水行政执法队伍的财政保障问题。
（二）水行政执法队伍现行财政供给体制与《公务员法》与人事制度改革的精神不相符合
2006年1月1日起开始施行的《公务员法》中，把公务员的类别分为综合管理类、专业技术类、行政执法类三类。水行政执法是履行社会管理与市场监管的一线的重要行政执法部门，而且是在基层直接行使行政执法的职位类别。公务员分类对社会最大影响莫过于对行政执法队伍的规范管理。行政执法类岗位是指政府部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位，包括水利、海关、税务、工商、质检、环保、药监、城管、物价、卫生等等。如何有效管理这支队伍仍然是最头疼的问题。而现行相关制度设计提供的约束不足，激励功能不够，是造成这种局面的根本原因。在原有的传统计划管理体制下，各部门把所属行政执法机构作为维护部门利益的手段，“以罚代管”，捞取经费。同时，政策制定与执法没有分开，执法队伍自由裁量权过大，缺乏外部监督和内部制约。《公务员法》将行政执法公务员单独分类，统一实行专门管理，有助弱化“部门行政”，将决策与执法分开，中断部门利益的链条，推行公共行政。 对行政执法队伍实行差额财政供给体制与这一法律的精神是相悖的。
事实上，各级政府与部门的有识之士对该问题一直保持着清醒的认识。2006年5月12日，新任的永嘉县县委书记卢春中到永嘉县水利局调研水利工作，听取了水利局汇报时，了解到永嘉水政监察队伍体制情况后，指出：“永嘉县有90多万人口,有1.8万吃财政饭，水行政执法队伍与其肩负的任务来说，这个问题应该尽早得到解决。”人事部部长张柏林强调，中国要力争用3到5年的时间，逐步建立完备的公务员法律法规体系。各级政府和部门都要对照《公务员法》及其配套的政策法规，对现行有关法规、规章及文件等进行清理，凡与公务员法相抵触的，一律停止执行。 而永嘉县水行政执法队伍的财政供给差额体制问题，就是与《公务员法》的立法精神与条文背道而驰的。
实际上，永嘉县水利局就永嘉水政监察大队成立伊始就一直就该问题行文向上级要求解决财政供给体制的问题，一直无果。永嘉水政监察大队靠收费维持生存，一年财政补助经费只有6万，在当地一些政府部门，这笔经费还解决不了一个工作人员的工资和福利，还谈何执法保障？尤其是永嘉县因历史问题留下大量涉河违章建筑亟需拆除，和规划城建部门不同，水行政执法人员拆了违章还要组织弃渣清运，按照案件执行的实际成本来测算，违法成本低与执法成本高，比重竟是一比六。涉河违章建筑的拆除要不要进行，谁来投入？从远的来说，自传说的大禹时代开始，中华民族的历史从来就一部与水斗争的历史，史料证明历朝历代为了治水是都不惜耗费举国之力。从近的来看，永嘉县近十年来社会投入治水资金也不少于数十亿，但对永嘉的区区十几个人的水行政执法队伍，几届政府竟然没有一个领导能正视这个问题，解决这个问题，实在是匪夷所思。而2004、2005几个台风给永嘉带来的洪灾，永嘉县就蒙受损失数十亿，这个教训是十分惨重的。永嘉县却能承受这个代价，政府的治水思路又体现在哪里？要巩固农业基础与命脉，要减少洪涝灾害，要保持水生态环境，就要重视水利；要重视水利，就要切实履行依法治水的方针；要履行依法治水的方针，就要从解决执法人员的财政供给体制问题开始。
（三）水行政执法队伍现行财政供给体制与全县经济社会发展的需要不相适应
随着近年来永嘉县经济、社会的发展，许多重点工程在2006年纷纷上马或加紧施工建设，2006年，政府工作提出了“大建设年”的号召，水行政执法的作用就进一步凸现出来。一方面，我们要加强效能建设，如在技术论证与水行政许可方面可以提供更加快捷高效的服务；另一方面，我们不能顾此失彼，因为开发建设而加剧水土流失、水域被侵占等现象，要加大监督检查力度，同时，要加大案件预防和查处力度，科学合理保护和开发水域、水资源和生态环境，不断提高水行政执法对可持续发展的保障、护航能力。然而，由于水政执法办案经费短缺，水行政执法缺乏最基本的工作经费。水法宣传、执法巡查、办案、清障拆违等各项水政工件都需要经费，永嘉县水行政执法队伍和全国各级水政机构一样，都缺乏专项的水政工作经费，没有必要的经费来源渠道，缺乏必要的执法办案装备、工具，甚至连工资都保障不了。近年来，永嘉县水政监察大队就是暂时靠占用水源水域补偿费、水土设施补偿费、砂石管理费解决大部分支出的，经费来源没有保障，更有很多执法机构因经费没有出处而影响执法工作的开展。 这不但违背了政府部门收取这些费用最初的意图，也是当前政府财政体制改革与实行“收支两条线”管理的一大失败。
水利是基础设施，水行政执法是为老百姓提供防灾减灾、人居生态环境等一系列公共品的保证，是创建“平安水利”的法律屏障，是水利走人水和谐的可持续发展之路的重要保障，是“兴水利、除水害”的民生所依，水行政执法与人民群众的利益息息相关。目前一些地方水事案件频发，涉河违章居高不下，一些地方水土流失严重，破坏生态环境，不单是对防洪造成影响，还引发各种矛盾和纠纷，甚至导致群众性事件。以2001年8月7日晚，永嘉黄田电镀二厂22间厂房坍塌造成13死11伤例子 分析如下：1996年，永嘉县水利局已裁定这些厂房违法占用河道，影响汛期泻洪，由于水政监察大队是差额单位，当时水利局对此处以每平方米30元的罚款，“以罚代管”。2001年5月份，当这些厂房出现裂缝，被县房管部门鉴定为危房之后，水利部门发出通知要求19号到20号厂房10天内自行拆除，结果10天后，业主只将3层楼房拆去2层，留1层继续生产，并在1层上又搭顶棚。由于缺乏拆除经费，水政监察大队没能够在10天内将其强制拆除。这一事故还导致12名责任人被提起公诉，30多人受到各级处分。教训不可谓不惨痛。由此可见，在实际工作中，没有强有力的水行政执法管理，不但难以组织和动员全社会的力量进行大规模的水利建设，难以有效地协调社会各方面错综复杂的水事关系，也难以根治水害和合理开发利用水资源，实行水资源的统一管理，有关水法规的各项规定就无法落实。 作为行使这一职权的水行政执法队伍，它的重要性由此就可见一斑。但如果连自身的生存和正常的执法经费保障都无法落实，那么，还谈何执法？这就要求政府高瞻远瞩，审时度势，尽快改变水利部门面对的这一窘迫局面。
三、建议和措施
为切实规范水政监察行为，加强水利执法力度，保障河道行洪安全，维护水事秩序，让水利工作者真正做上江湖河流的代言人，树立水利执法威严和水利行业形象，建议将水行政执法队伍均转全额事业单位，今后还要逐步纳入公务员管理体制。为此，永嘉县水行政主管部门需在以下几个方面努力。
（一）结合实际，从提高认识入手，引起各级领导在思想上的高度重视，拿出切实解决体制问题的决心
过去，由于政府对水行政执法财政供给差额体制存在的弊端还没有足够的认识，甚至少数水利部门的领导也认为全额有全额的难处，差额也有其好处，如目前行政事业收费金额日益增多，财政供给差额体制下，经费来源渠道多，资金使用宽松、灵活。没有把思想统一到有利于水利事业的可持续发展上来，把认识提高到为广大人民群众的根本利益服务上来。没有树立抛弃“鸡肋”，放眼长远的思想。结果给水行政执法带来体制上的硬伤。还有些领导认为既然是上几届政府的事情就没有必要去纠正，提倡“无为而治”。其实从财力上分析，1995年，永嘉县水政监察大队成立时，永嘉尚没有跨过年财政总收入亿元县的门槛，还戴着贫困县的帽子，当时对大多数部门执法队伍都采取差额和自收自支的财政供给模式，还是情有可原的。而2005年，永嘉县的年财政总收入已经达到12.33亿元，是十年前的十几倍，如果说是财力不允许解决永嘉县水政监察大队这十几个人的财政供给问题，是难以自圆其说的。究其原因，要么是有关决策部门对水利根本不重视，要么对中央依法治国方略与新农村建设的政策缺乏实在的了解。需要各级领导从思想根源上引起足够重视，拿出解决问题的决心。
（二）以积极的姿态争取社会各界的共识，要求人事与财政决策部门作出有力的呼应
近二、三年来，永嘉县水利局为“差转全”问题而主动争取，多次向上级政府反映，取得了一些进展，市水政监察支队、部分区县的水政监察大队已为全额事业。建议市、县两级水利部门在向上级政府积极争取的同时，可以争取人大代表、政协委员以人大议案、政协提案的方式，多渠道、多方位反映，今年没解决，明年继续提。作为从事水行政执法的水政监察人员，也一定要站在自觉践行“三个代表”重要思想的高度，站在维护群众利益和社会稳定的大局的高度，站在建设平安社会和经济可持续发展的高度，正确处理好规范水事秩序和维护群众利益的关系。 水行政执法队伍要严格依法办事，加强水行政许可等服务工作，特别是加强取水许可，建设项目水资源论证工作，切实维护取用水户的合法权益，从源头上防止损害人民群众合法权益的行为发生，把“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”切切实实地落实在水行政执法的具体工作中，实现好、维护好、发展好广大人民群众的要求利益。以自身的实际行动赢得全社会的支持，达成社会各界的共识。从而要求人事与决策部门对解决水行政执法队伍的财政供给差额体制问题做出有力的呼应。
（三）抓住当前事业单位体制改革的契机，着力解决水行政执法队伍的财政供给体制问题
当前，要紧紧抓住水管体制改革机遇，把水政监察执法队伍的改制纳入水管体制改革之中，同步进行。水政监察目前应该属监督管理类事业单位，今后还要向公务员管理体制进行转轨。在当前工作中，要切实根据温州市事业单位分类工作实施意见，把水政监察队伍纳入“监督管理类”的事业单位，真正实行全额拨款，收支“两条线”管理。建议水利部或浙江省水利厅就水政监察队伍财政供给保障体制与机制做硬性规定，同时对全省水政监察规范化建设进行复查，在复核标准中增加对监察队伍性质与水政监察队伍财政供给保障体制的要求，并纳入省、市水利部门 “十一五”工作目标任务与考核内容。按照国务院关于深化行政执法体制改革的要求，建立健全水行政执法体系，重点解决目前水政监察队伍财政供给体制不顺、执法力度不够和执法保障不力等问题。
四、结束语
依法治国，依法行政，建立社会主义法治国家，是社会发展的根本要求和必然趋势。 水政监察财政体制存在的非理性因素与国家现行的有关法规与政策精神是背道而驰的，严重阻碍了水行政执法与管理活动的开展，也阻碍了依法治水的进程，亟需从上到下，在思想上引起高度重视，尽快予以纠正，从而在根本上完善水行政执法的保障机制，必须尽快将水行政执法队伍从差额补助的财政供给体制改为全额拨款的财政供给体制。在财政资金安排上，对水行政执法人员和装备、办案等各项经费予以制度上的保障，从而切实解决永嘉县水行政执法体制中存在的突出问题，以打开水行政执法工作的突破口，开创依法治水的新局面。
参考文献：
[1] 温州市水利局：《温州市2005年水利调研文集》（内部印刷），温州市水利局2006年版。
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[4] 刘立：《论水政执法》，http://www.studa.net，2006年6月30日。
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[7]温州市水利局水政执法能力建设课题调研组：《关于我市水政执法能力建设情况的调研报告》，http://www.wzsl.gov.cn，2005年12月。
完善行政诉讼，建设法治国家
魏君灿
内容摘要：
“依法治国，建设社会主义国家”是我国宪法确定的基本的治国方略，因此法治国家已经成为我国社会发展的重要目标和追求的理想的社会状态。在法治国家中，如何保障行政相对人的合法权益不受侵犯及保证行政机关依法行政、合理行政是一个重要的问题，也是行政诉讼制度着重需要解决的问题。笔者将从行政诉讼与法治国家的内在关系出发，深入分析我国行政诉讼对法治国家的作用、存在的不足之处及完善措施。
关键词：行政诉讼 法治国家
一、行政诉讼是建设法治国家的必然要求
从人类发展的历史看，可以把国家分为人治国家和法治国家两种。在人治国家中，“国王就是法律”，国王的权力至高无上，集立法权、行政权和司法权于一身，国王可以随意制定、修改法律，人民群众丝毫无人权可言。随着人类历史的发展，法治国家逐渐成为人类的追求。这是由人治国家种种制度上的缺陷所决定的，其实在我国就有比较深刻的教训。1957年开始至1976年，阶级斗争盛行，党和国家从轻视法治发展到彻底抛弃法治，法律虚无主义盛行。十年浩劫，宪法名存实亡，公检法被砸烂了。大搞群众办案、群众专政，酿成了中国历史上经济、文化建设的悲剧，更是法治建设的悲剧。痛定思痛，在我国自十一届三中全会后开始法治建设，更在宪法中明确把法治国家作为我国的追求。法治国家的建设必然要求行政诉讼的建立和完善，这是由法治国家的内在要求所决定的：
（1）制约行政权力是法治国家的必然要求。众所周知，法治国家的一个重要标志是一切公共权力都受法律的控制和约束。在理论上可以被称为“控权论”。这种理论认为，权力需要控制，一切权力都有滥用的可能，权力越大，越有滥用的危险，越需要控制。这种观念首先来源于孟德斯鸠，他说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验：有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止，说来奇怪，就是品德本身也是需要界限的。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” 在权力体系中，行政权力是行政机关管理内政、外交的权力，即各级行政机关依照法律的授权，在法律规定的程序和方式管理国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的管理权力，同样应该受到法律的控制，特别在现代社会，行政权无处不在，无处不有，越来越多地介入社会生活的各个领域，如果不对行政权力依法控制，行政相对人的合法权益就会受到侵害。行政诉讼就是基于这种需要的产物。
（2）保障权利是法治国家的法律价值
权利是法律的重要价值准则。如何对待权利，是不同类别法律的重要区别。在法治国家，权利总是被法律所强调和保护，在人治国家，权利总是被践踏和抛弃。“权力与权利有着重大的区别。首先，在终极意义上，权利是权力的基础，权力不是权利的基础。其次，权利要由权力予以保护，权利本身往往难以自保，而权力本身却有充分的自我保护能力。第三，权利本身不具有国家强制性，对其保护要依赖权力，而权力本身就具有一定的国家强制性。权力与权利的区别就决定了权力易于膨胀，而权利难以自保。权利与权力之间，权利易于受到权力的侵犯。为了保障权利，法律就必须制约权力。权利与权力之间的关系状况反映着一定社会的民主程度”。 法治的首要任务就是对权力的制约，严格规范权力的范围和行使，防止权力对权利的侵犯，实际上也就是保障民主，在任何法治国家，民主总是法治的内核和精神。离开民主就没有法治，所以法治就必然要求对权力进行制约，为权利提供保障。在我国以前和现实中，权利很难有良好的法律保障。权利总是受到权力和义务的侵犯，因此强调对权利的保护意义更为重大。
二、行政诉讼在法治国家中的重要作用
我国行政诉讼制度自建立起，促进了人民法治观念的强化，促使行政机关依法办事，提高执法水平，使我国的行政法治化向前迈进了一步。具体说，有以下作用：
（1）行政诉讼有利于宪政的实现。宪法是国家根本大法，是各项法律的基础，它的原则规定需要通过建立各种具体法律制度而得以实施。行政诉讼的建立，一方面是以宪法为根据，另一方面也正是为了保证宪法原则规定的实施。我国宪法第四十一条赋予了公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为向有关国家机关申诉、控告和检举的权利， 为切实保障公民这一宪法赋予的基本权利，就必须建立相应的处理申诉、控告和检举事项的制度，行政诉讼正是公民不服行政机关作出的具体行政行为，而以该行政机关为被告向人民法院申诉和控告，由权威、公正的人民法院通过审理行政案件予以处理而落实公民权利、保障宪法实施的制度。法制社会中往往以宪法的充分实现为其法制的最高价值，行政诉讼的建立健全是实施宪法的重要保障。
（2）行政诉讼增强广大人民群众的的法治意识。长期来说，我国一直是人治国家，行政权力在我国肆无忌惮，不受任何限制，人民群众的法治意识淡薄，民主观念缺乏，诉讼在我国历来是一件可耻的事，根本没有“民告官”的意识。通过行政诉讼制度的实施，人民群众在人民法院主持、指挥下，自觉维护自身的合法权益，这有助于打破"官贵民贱"、"官治民"的旧观念，培植和增强全体社会成员民主、法治意识。
（3）行政诉讼促进行政机关依法行政，提高行政效能，为建立一个廉洁高效的政府作出努力。行政诉讼一方面通过行政相对人的行为来监督行政机关，在维护自身合法权益中监督政府依法行政，另一方面，通过法院的司法审查机制，作出撤销、维持或者变更具体行政行为等判决，实现对行政权力的有效司法监督。
（4）行政诉讼保障了行政相对人合法权益。我国《行政诉讼法》的首要目的就是保障行政相对人的合法权益，行政诉讼一方面通过行政相对人的自身维权行动来保障合法权益不受行政机关的非法侵犯，更通过法院的公正司法来帮助处于弱势地位的行政相对人获得公正。司法实践中，在大量的“民告官”案件中，行政相对人胜诉。
（5）行政诉讼促进我国民主制度的完善。 行政诉讼的根本目的和基本功能是保障公民权利、自由的充分实现。因此，行政诉讼无疑是建设民主政治的重要内容，同时也推进以实现民主政治为核心的政治体制改革的顺利进行。
三、完善我国行政诉讼制度的几点思考
目前，我国的行政诉讼实践中还存在许多不合理的情形：如行政诉讼目的的双重论；行政诉讼的受案范围过于狭窄，行政相对人的合法权益得不到全面的保护；行政相对人不愿告、不敢告的现象还较大程度的存在，行政机关对贯彻《行政诉讼法》有抵触情绪，规避诉讼、防碍法院办案的现象时有发生；部分审判人员素质不高、不能适应行政审判的需要。这都需 要在行政诉讼实践中不断完善。我从以下几个比较重要的问题谈一谈。
（1）确立行政诉讼的单一目标。关于行政诉讼的目的，在行政诉讼实践中，主在有三种观点，第一种观点认为行政诉讼的唯一目是保护公民、法人和其他组织的合法权益。离开保护公民、法人和其他组织的合法权益也就不会有行政诉讼；第二种观点认为行政诉讼的目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且还包括保障行政机关依法行使行政职权，并认为保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立而是统一 的；第三种观点认为“为保护人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政权力”， 认为这一规定是对我国行政诉讼法的目的的集中概括。其实，行政诉讼作为一种司法救济制度，其目的只能是维护和保障行政相对人的合法权益。行政诉讼是适应现实社会迫切需要由权威、公正的司法机关对不法行政行为侵犯行政相对人合法权益予以司法救济，切实保障行政相对人合法权益，行政机关是行政执法的主体，行政机关可以依靠自身的力量强制行政相对人接受和服从行政管理，而不必也无须借助行政诉讼来实现行政机关所代表的国家意志，维护行政机关所代表的国家利益和公共利益，特别在我国，行政观念极强、行政权力极大，极容易损害行政相对人的合法权益，完全没有必要保障行政机关行使权力。
（2）扩大行政诉讼的受案范围，全面保护行政相对人的合法权益。行政诉讼法所规定的受案范围集中体现在三个条文中，即第2条、第1l条和第12条。第2条以概括的方式确立行政诉讼受案范围的基本界限，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼”。其第11条，在第1款中以肯定列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各种具体行政，并在其第2款中以概括的力式将难以列举全面。今后将逐步纳入行政诉讼受案范围的作为补充。第12条以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作了排除规定。从法律条文来看，我国在行政诉讼受案范围的设定问题上采用概括与列举相结合的混合模式。这一模式难免产生逻辑上的不周延问题，容易引起法律条文之间的冲突和不协调，在现实法律运用中容易引起理解上的不一致。从行政相对人能提起行政诉讼的对象来看，局限于具体行政行为，不能对抽象行政行为提起行政诉讼。抽象行政行为不会对当事人产生直接的损害，但实际上很多抽象行政行为直接对私人的权利和义务加以限制，并不需要具体行政行为的中介；而且即使能够通过提起具体行政行为对抽象行政行为进行审查，由于只能针对个案而不能否定整个抽象行政行为的效力，因此并不是一种经济的制度选择，因此有必要把抽象行政诉讼纳入行政诉讼的受案范围。行政诉讼的受案范围与《行政诉讼法》所保障的权利紧密相连。根据《行政诉讼法》第十一条第一款第八项的规定，我国行政诉讼保护的权益范围一般包括相对人的人身权与财产权。这种权益保护范围的限制并无多少正当性可言。在现代社会，诸如受教育权、政治权利、劳动权和文化权等对公民同样重要，离开这些权利，公民的生存与全面发展即面临巨大的威胁。目前很多法院在受理案件时，对人身权和财产权作扩大解释，并将其与民法上的含义分离，例如将知识产权和受教育权也包括在内，这显然符合我国行政诉讼法保障公民权利的根本精神和我国社会主义法冶的发展方向；在未修改现行行政诉讼法的情况下，从更有效保护相对入合法权益的目的出发，也可考虑将劳动权、文化权等未超越人身权和财产权文义范围的权利，通过扩大解释纳入行政诉讼所保护的权益范围之内。其他一些权利由于已经超越了人身权和财产权的文义范围，应当通过修改行政诉讼法扩大行政诉讼对权利的保护范围。
（3）完善我国的行政诉讼类型。行政诉讼的类型化具有提供适当的权利保护类型、统一处理和筛选适当的诉讼方式以及调整行政权与司法权的功能。我国行政诉讼的类型化尚不发达，限制了行政诉讼制度功能的充分发挥。①主观诉讼是指以保护主观个人权益为目的的诉讼，原告的起诉资格取决于是否存在对其实体法上权益加以保护的必要。而客观诉讼是为了维持客观公法秩序而进行的诉讼。我国《行政诉讼法》仅规定了主观诉讼，对客观诉讼未予涉及，在其他的单行法中也罕见对此作出规定者。为了更充分地发挥行政诉讼制度的功能，应当通过完善行政诉讼法和相关的单行法，建立客观型行政诉讼。具体来说，对于涉及环境保护等事关公共利益的事件，可以考虑允许公民以纳税人的身份提起行政诉讼，当社团成员的普遍利益受到侵害时，社团应有资格以自己的名义提起行政诉讼，当行政机关的违法行为侵犯国家利益或公共利益时，应当由特定的国家利益代表人提起行政诉讼，要求撤销违法的行政行为或强制行政机关履行职责。②我国行政诉讼法规定了形成诉讼(撤销与变更诉讼)和给付诉讼，对确认诉讼未予规定，但确认诉讼在司法实践中得到承认，并在最高法院新的司法解释中得到确认，因此，从总体上来看，这三种诉讼类型均已具备。但我国行政诉讼法仍存在欠缺，主要体现在仅注意到各种诉讼判决内容的不同，而未能全面考量各种诉讼类型在适法要件、举证责任、诉讼时效等诉讼规则上的差异。行政诉讼法和司法解释在程序规则的设计上主要着眼于撤销诉讼，对其他类型诉讼的程序规则的特殊性注意不够，例如无效确认诉讼，这一诉讼形式在国外没有诉讼期限的限制，但在我国司法解释中并投有得到体现；又如给付诉讼的举证责任与撤销诉讼也存在重要的差别，我国《行政诉讼法》对此未予重视。这些缺陷都需要通过修改行政诉讼法的方式加以克服。
（4）建立相对弱化的职权主义行政诉讼模式。从世界各国来看，行政诉讼模式主要有职权主义和当事人主义两种。因为当事人主义的正常运行建立在双方当事人参与能力大体对等的前提下，但在我国行政机关拥有强大的行政权，并且常以保密等各种理由拒绝公民、法人获得证据，公民、法人调查事实、收集证据以及对法律掌握的能力都无法与行政机关相抗衡。而且由于大多数行政诉讼的代理费用较少，阻力和压力大，不能吸引更多的律师(特别是优秀律师)作为代理人参与诉讼。因此，如果实行当事人主义，必将严重影响行政审判的实体公正，不利于对相对人权益的有力保护。应当以借鉴大陆法系职权主义模式为基础，同时注意明确职权主义的界限，井结合中国的实际对其加以弱化和限制。以职权主义为基础应当体现在下列方面：法院对行政行为合法性的审查，不以原告所主张事实为限，而应当从行政行为合法性的要件出发对其进行全面审查；法院对于有助于查明被诉行政行为违法的证据，应当依职权进行积极全面的调查；当事人的自认对于法院没有拘束力。行政诉讼采取职权主义的主要目的，是保障作为弱者的原告能够与行政机关形成有效的对抗。如果法院在行政审判活动中为行政行为合法性提供事实和证据加以支持，则将造成相对人更大的困难并使其对提起行政诉讼视为畏途；这在我国行政案件偏少、相对人诉讼意识淡薄的情形下是应当加以克服的。为此，应当明确行政诉讼中职权探知主义的单方性；即法院调查的事实和证据只能用以证明行政行为的违法性，而不能用来证明行政行为的合法性。这与典型的职权探知主义相比似乎对保护公共利益不利，但是行政机关的能力已经足够收集到其所作的证据，法院不协助被告举证，对实体真实的发现一般并无影响。
董伟斌
论文摘要：目前，我国的行政执法中存在着许多问题。尤其是在执法体制上的问题最为突出。永嘉县的水行政执法中存在的主要问题就是体制问题，而体制问题的关键是财政供给保障机制设置的非理性。永嘉县水政监察大队作为永嘉县依法设立的唯一一支全县性水行政综合执法队伍，担负着重要的行政职能，却采取差额补助性质的财政供给保障机制。本文通过历史与现状、横向对比，发现该问题在浙江省的水利系统，尤其是浙南地区的县级水利系统中具有一定的代表性。“执法”和“生存”成为困扰水行政执法的一个长期性的问题。为此，本文对水行政执法中存在的体制问题和解决问题的对策进行论述，阐明这种体制的非理性与国家的有关法规与政策精神是背道而驰的，严重阻碍了水行政执法与管理活动的开展，也阻碍了依法治水的建设，亟需从上到下，在思想上引起高度重视，尽快予以纠正，从而在根本上完善水行政执法的保障机制，以打开水行政执法工作的突破口，开创依法治水的新局面。
关键词： 水利 行政执法 体制 问题 对策
随着依法治水进程的加快，现阶段我国各级政府水利工作的重心已逐步从过去的工程建设走向建管并举。加强管理与执法，是水行政主管部门的在政府体制改革中的必由之路。从1988年1月第一部《中华人民共和国水法》颁布，迄今我国已形成了较为完善的水行政法律法规体系。有《水法》、《防洪法》、《水土保持法》为基础的“三法五条例”，有省级的实施“三法”的法规及专门的管理条例和办法等配套法规，有水利部及流域机构的部门规章。再有以国家相继颁布实施的《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政讼诉法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》为前提，为水行政执法奠定了坚实的法律基础。 “徒法不足以自行”，好的法律，还要依靠执法机构和人员才能得到贯彻与落实。 水行政执法作为实施依法治水的中心环节，要搞好该项工作，首先就必须建设一支高素质的水行政执法队伍为搞好水行政执法提供组织上的保证。 而由于历史上的种种原因，水行政执法队伍在体制上存在的问题，已日益凸现，其中水行政执法队伍的财政供给保障机制就是一个突出的问题。
一、永嘉县水行政执法队伍的财政供给体制现状
永嘉县地广人多，山多地少、溪流众多，水行政执法管理工作量多面广，违法案件频频发生，水事纠纷此起彼伏。为了贯彻《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等水法规，适应“执法队伍专职化”要求，1995年10月，经永嘉县编委批准，1996年3月永嘉县正式挂牌成立了永嘉县水政监察大队，编制12人，事业单位；1999年4月，根据建设生态县和贯彻《水土保持法》的要求，在水政监察大队基础上，又批准建立县水土保持监督管理站，实行了“两个牌子、一套人马”。1998、1999、2001、2005年又相继安置6人，增编2人（累计差额编制共14人），增加了水行政执法机构人员配备，为水行政执法提供了组织上的保证。
永嘉县水政监察大队作为县水利局依法设立的唯一一支全县性水行政综合执法队伍，担负着水土保持生态环境监督、水资源管理、河道监理、水行政许可、水事案件和纠纷调处等重要职能，由于差额性质，在执法中难免从侧重收费的角度考虑生存问题，以河养人向与水争地妥协，执法经费难以得到确实保障，在体制上严重背离了法治的要求，管理力度有时难以到位，执法工作步履维艰。的确，水行政执法队伍从无到有，在队伍建设初期由于政府财政资金短缺与全社会水法意识的薄弱，为了争取编制，实行差额补助性质的财政供给保障机制也是政府不得已而为之所采取的权宜之计。当时，不仅是永嘉县，就是温州市其他区县的水利执法队伍自身也存在着体制上的问题。
1988年《水法》颁布实施，1990年水利部发布1号令《水政监察组织暨工作章程（试行）》，我市各县（市、区）水利部门纷纷组建水政机构，截止1998年水政监察规范化建设验收时，市、县（市、区）二级共建有水政监察队伍12支，其中水政监察支队1支，水政监察大队11支。共有水政监察员450多名。虽然在数量上看上去较多，但实际专职从事水政监察工作的执法人员不到100名，占20%，而且基本上都是采取差额补助与自收自支的事业单位性质。但是，这一局面在近几年已经有所好转，部分执法队伍都转为了全额编制。到目前为止，温州市现有专职水行政执法人员编制如下：市水政监察支队全额编制8人；鹿城、乐清两个区县全额编制，从机关内部调剂；龙湾全额编制6 人；瓯海全额编制3 人；洞头全额编制4 人；泰顺全额编制2人，自收自支5人；瑞安差额编制10人，自收自支13人；苍南差额编制15人；平阳自收自支12人；文成自收自支9人。但人员编制情况还是不尽合理，水行政执法缺少预算经费，导致了执法装备较为落后，缺乏执法巡查用车、影像设备等，执法巡查、办案、清障拆违、人员经费得不到切实的保障。 从以上统计可以看出，永嘉在水行政执法财政供给保障机制的建立在温州地区乃至浙江省都是滞后的。
与本县其他部门比较，水行政执法的重要性也没能够得到应有的重视。笔者在2005年对永嘉县各部门执法队伍进行了一次现状调查，省略公安、税务、工商等为公务员编制人员较多队伍庞大的部门不计，其他13支部门执法队伍中，编制结构如下：县发展计划局物价监督检查分局公务员14名，事业全额10名；县林业局公安科公务员17名，林政科公务员3名；县食品药品监督管理局药品医疗器械市场稽查科公务员、依照公务员共6名；县农业局执法大队公务员2名，事业全额6名，同时下设4个中队，事业全额编制54名；县质量技术监督局稽查大队事业全额15名（参照公务员）；县文化广电新闻出版局文化市场综合稽查大队事业全额17名（参照公务员）；县旅游局监察大队事业全额16名（原为中队差额性质）；县人事劳动社会保障局劳动保障监察大队事业全额7名（原为差额），同时下设7个中队，事业全额编制20名；县民政局殡葬管理大队事业全额16名；县土地局监察大队事业全额6名；县规划建设局监察大队事业全额15名，为规划、城建监察大队（原为差额）合并；县卫生局卫生监督所事业全额60名（原称卫生监督大队、差额）；县计划生育局流动人口管理大队事业全额10名（原为差额）。
根据目前政府行政改革的要求及永嘉县的实际情况，要破解永嘉县面临的防洪抗旱、水土流失防治等严峻形势，解决永嘉县水事纠纷、涉水权益上访趋多，自然与人为灾害加剧等社会现象，建立人水和谐的平安永嘉，永嘉县水政监察大队作为全县一支专职水行政执法队伍，权衡轻重，其财政供给的差额性质非变不可。特别是新《水法》、《防洪法》、《水土保持法》都对水行政执法监察队伍建设提出了高标准、严要求。永嘉县水政监察大队差额问题也引起县人大、政协的重视，连续多年多次提出议案、提案要求解决。2005年9月，温州市委、市政府在《关于进一步加强水利工作和防洪能力建设的意见》中更明确要求“水行政执法机构纳入监督管理类的事业单位进行改革，实行全额拨款。”遗憾的是，市委、市政府的决定迄今未得到坚决执行。从永嘉县依法行政、依法治水的长远眼光考虑，应当尽快落实市委、市政府的决定，将水政监察大队改为全额编制，并逐步向公务员过渡。使水政执法走上键康有序的良性发展轨道。从而有利稳步实现永嘉县生态环境和经济社会的可持续发展，推进依法治县的进程。
二、永嘉县现行的水利执法队伍财政供给体制存在的缺陷
多年的水政监察实践证明，实行差额体制下的水利执法工作存在着诸多的弊端：一是严重影响执法力度，存在以收费求生存，以河养人，以费代拆现象，形成执法与违法共生并存的局面，导致违章占河、妨碍行洪的行为屡禁不止；二是导致水政执法队伍不稳，人心不定，“好人”争着当，“坏人”不愿做。影响水政执法的威严和水利部门的形象。不少单位早就呼吁对水政监察队伍进行转型。
（一）水行政执法队伍现行财政供给体制与政府法治建设与依法治水的新形势不相适应
当前，河道水域被人为侵占与吞噬、水旱灾害频发、水土流失严重、水污染加剧、水资源短缺引发水事纠纷增多已成为制约永嘉县经济社会发展的重要因素。各级党委、政府对水行政执法管理越来越重视，一再强调依法治水，加强管理。根据我国的《宪法》规定，行政机关是国家权力机关的执行机关，我们水行政机关的主要任务就是水行政执法。 我们必须坚信，依法治国、依法行政是个大趋势，依法治水是依法治国和依法行政的重要组成部分，市场经济在一定意义上讲就是法治经济，市场经济越发展，法制化的进程越要加强，因此，不论到什么时候，依法行政都要推进，依法治水都要加强。2000年5月水利部颁布了13号令，即新的《水政监察工作章程》，对水政监察队伍的设置、职责、职权、执法装备、执法津贴、执法经费保障等都做了明确规定。对水行政执法工作也提出了更新的要求。
党中央、国务院历来高度重视依法行政、依法治水、管水工作。在推进依法行政，建设法治政府方面，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了用十年左右的时间建设法治政府的目标，明确提出了全面推进依法行政的指导思想和具体目标，基本原则和要求，主要任务和措施，是指导水利部门依法行政的纲领性文件。《行政许可法》的施行，是规范政府行为的又一部重要法律，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。党的十六届四中全会通过的《中央关于加强党的执政能力建设的决定》，把依法行政作为新的历史条件下党的执政的一个基本方式。2006年，全国人大颁布施行《取水许可和水资源费征收管理条例》，进一步完善了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》为主的水法规体系。同时，2006年，全国人大就《水土保持法》修编进行调研，由于幅域面积广阔、水土流失严重与近年来基础设施建设的力度加大，加上位于楠溪江国家级风景区的敏感性，永嘉县的水土保持监督管理工作也是一个重点。因此，我们必须引起充分、高度的重视，持之以恒、按部就班地做好各项水行政执法工作。那么，什么才叫做重视呢？一个首当其冲的事情就是解决水行政执法队伍的财政保障问题。
（二）水行政执法队伍现行财政供给体制与《公务员法》与人事制度改革的精神不相符合
2006年1月1日起开始施行的《公务员法》中，把公务员的类别分为综合管理类、专业技术类、行政执法类三类。水行政执法是履行社会管理与市场监管的一线的重要行政执法部门，而且是在基层直接行使行政执法的职位类别。公务员分类对社会最大影响莫过于对行政执法队伍的规范管理。行政执法类岗位是指政府部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位，包括水利、海关、税务、工商、质检、环保、药监、城管、物价、卫生等等。如何有效管理这支队伍仍然是最头疼的问题。而现行相关制度设计提供的约束不足，激励功能不够，是造成这种局面的根本原因。在原有的传统计划管理体制下，各部门把所属行政执法机构作为维护部门利益的手段，“以罚代管”，捞取经费。同时，政策制定与执法没有分开，执法队伍自由裁量权过大，缺乏外部监督和内部制约。《公务员法》将行政执法公务员单独分类，统一实行专门管理，有助弱化“部门行政”，将决策与执法分开，中断部门利益的链条，推行公共行政。 对行政执法队伍实行差额财政供给体制与这一法律的精神是相悖的。
事实上，各级政府与部门的有识之士对该问题一直保持着清醒的认识。2006年5月12日，新任的永嘉县县委书记卢春中到永嘉县水利局调研水利工作，听取了水利局汇报时，了解到永嘉水政监察队伍体制情况后，指出：“永嘉县有90多万人口,有1.8万吃财政饭，水行政执法队伍与其肩负的任务来说，这个问题应该尽早得到解决。”人事部部长张柏林强调，中国要力争用3到5年的时间，逐步建立完备的公务员法律法规体系。各级政府和部门都要对照《公务员法》及其配套的政策法规，对现行有关法规、规章及文件等进行清理，凡与公务员法相抵触的，一律停止执行。 而永嘉县水行政执法队伍的财政供给差额体制问题，就是与《公务员法》的立法精神与条文背道而驰的。
实际上，永嘉县水利局就永嘉水政监察大队成立伊始就一直就该问题行文向上级要求解决财政供给体制的问题，一直无果。永嘉水政监察大队靠收费维持生存，一年财政补助经费只有6万，在当地一些政府部门，这笔经费还解决不了一个工作人员的工资和福利，还谈何执法保障？尤其是永嘉县因历史问题留下大量涉河违章建筑亟需拆除，和规划城建部门不同，水行政执法人员拆了违章还要组织弃渣清运，按照案件执行的实际成本来测算，违法成本低与执法成本高，比重竟是一比六。涉河违章建筑的拆除要不要进行，谁来投入？从远的来说，自传说的大禹时代开始，中华民族的历史从来就一部与水斗争的历史，史料证明历朝历代为了治水是都不惜耗费举国之力。从近的来看，永嘉县近十年来社会投入治水资金也不少于数十亿，但对永嘉的区区十几个人的水行政执法队伍，几届政府竟然没有一个领导能正视这个问题，解决这个问题，实在是匪夷所思。而2004、2005几个台风给永嘉带来的洪灾，永嘉县就蒙受损失数十亿，这个教训是十分惨重的。永嘉县却能承受这个代价，政府的治水思路又体现在哪里？要巩固农业基础与命脉，要减少洪涝灾害，要保持水生态环境，就要重视水利；要重视水利，就要切实履行依法治水的方针；要履行依法治水的方针，就要从解决执法人员的财政供给体制问题开始。
（三）水行政执法队伍现行财政供给体制与全县经济社会发展的需要不相适应
随着近年来永嘉县经济、社会的发展，许多重点工程在2006年纷纷上马或加紧施工建设，2006年，政府工作提出了“大建设年”的号召，水行政执法的作用就进一步凸现出来。一方面，我们要加强效能建设，如在技术论证与水行政许可方面可以提供更加快捷高效的服务；另一方面，我们不能顾此失彼，因为开发建设而加剧水土流失、水域被侵占等现象，要加大监督检查力度，同时，要加大案件预防和查处力度，科学合理保护和开发水域、水资源和生态环境，不断提高水行政执法对可持续发展的保障、护航能力。然而，由于水政执法办案经费短缺，水行政执法缺乏最基本的工作经费。水法宣传、执法巡查、办案、清障拆违等各项水政工件都需要经费，永嘉县水行政执法队伍和全国各级水政机构一样，都缺乏专项的水政工作经费，没有必要的经费来源渠道，缺乏必要的执法办案装备、工具，甚至连工资都保障不了。近年来，永嘉县水政监察大队就是暂时靠占用水源水域补偿费、水土设施补偿费、砂石管理费解决大部分支出的，经费来源没有保障，更有很多执法机构因经费没有出处而影响执法工作的开展。 这不但违背了政府部门收取这些费用最初的意图，也是当前政府财政体制改革与实行“收支两条线”管理的一大失败。
水利是基础设施，水行政执法是为老百姓提供防灾减灾、人居生态环境等一系列公共品的保证，是创建“平安水利”的法律屏障，是水利走人水和谐的可持续发展之路的重要保障，是“兴水利、除水害”的民生所依，水行政执法与人民群众的利益息息相关。目前一些地方水事案件频发，涉河违章居高不下，一些地方水土流失严重，破坏生态环境，不单是对防洪造成影响，还引发各种矛盾和纠纷，甚至导致群众性事件。以2001年8月7日晚，永嘉黄田电镀二厂22间厂房坍塌造成13死11伤例子 分析如下：1996年，永嘉县水利局已裁定这些厂房违法占用河道，影响汛期泻洪，由于水政监察大队是差额单位，当时水利局对此处以每平方米30元的罚款，“以罚代管”。2001年5月份，当这些厂房出现裂缝，被县房管部门鉴定为危房之后，水利部门发出通知要求19号到20号厂房10天内自行拆除，结果10天后，业主只将3层楼房拆去2层，留1层继续生产，并在1层上又搭顶棚。由于缺乏拆除经费，水政监察大队没能够在10天内将其强制拆除。这一事故还导致12名责任人被提起公诉，30多人受到各级处分。教训不可谓不惨痛。由此可见，在实际工作中，没有强有力的水行政执法管理，不但难以组织和动员全社会的力量进行大规模的水利建设，难以有效地协调社会各方面错综复杂的水事关系，也难以根治水害和合理开发利用水资源，实行水资源的统一管理，有关水法规的各项规定就无法落实。 作为行使这一职权的水行政执法队伍，它的重要性由此就可见一斑。但如果连自身的生存和正常的执法经费保障都无法落实，那么，还谈何执法？这就要求政府高瞻远瞩，审时度势，尽快改变水利部门面对的这一窘迫局面。
三、建议和措施
为切实规范水政监察行为，加强水利执法力度，保障河道行洪安全，维护水事秩序，让水利工作者真正做上江湖河流的代言人，树立水利执法威严和水利行业形象，建议将水行政执法队伍均转全额事业单位，今后还要逐步纳入公务员管理体制。为此，永嘉县水行政主管部门需在以下几个方面努力。
（一）结合实际，从提高认识入手，引起各级领导在思想上的高度重视，拿出切实解决体制问题的决心
过去，由于政府对水行政执法财政供给差额体制存在的弊端还没有足够的认识，甚至少数水利部门的领导也认为全额有全额的难处，差额也有其好处，如目前行政事业收费金额日益增多，财政供给差额体制下，经费来源渠道多，资金使用宽松、灵活。没有把思想统一到有利于水利事业的可持续发展上来，把认识提高到为广大人民群众的根本利益服务上来。没有树立抛弃“鸡肋”，放眼长远的思想。结果给水行政执法带来体制上的硬伤。还有些领导认为既然是上几届政府的事情就没有必要去纠正，提倡“无为而治”。其实从财力上分析，1995年，永嘉县水政监察大队成立时，永嘉尚没有跨过年财政总收入亿元县的门槛，还戴着贫困县的帽子，当时对大多数部门执法队伍都采取差额和自收自支的财政供给模式，还是情有可原的。而2005年，永嘉县的年财政总收入已经达到12.33亿元，是十年前的十几倍，如果说是财力不允许解决永嘉县水政监察大队这十几个人的财政供给问题，是难以自圆其说的。究其原因，要么是有关决策部门对水利根本不重视，要么对中央依法治国方略与新农村建设的政策缺乏实在的了解。需要各级领导从思想根源上引起足够重视，拿出解决问题的决心。
（二）以积极的姿态争取社会各界的共识，要求人事与财政决策部门作出有力的呼应
近二、三年来，永嘉县水利局为“差转全”问题而主动争取，多次向上级政府反映，取得了一些进展，市水政监察支队、部分区县的水政监察大队已为全额事业。建议市、县两级水利部门在向上级政府积极争取的同时，可以争取人大代表、政协委员以人大议案、政协提案的方式，多渠道、多方位反映，今年没解决，明年继续提。作为从事水行政执法的水政监察人员，也一定要站在自觉践行“三个代表”重要思想的高度，站在维护群众利益和社会稳定的大局的高度，站在建设平安社会和经济可持续发展的高度，正确处理好规范水事秩序和维护群众利益的关系。 水行政执法队伍要严格依法办事，加强水行政许可等服务工作，特别是加强取水许可，建设项目水资源论证工作，切实维护取用水户的合法权益，从源头上防止损害人民群众合法权益的行为发生，把“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”切切实实地落实在水行政执法的具体工作中，实现好、维护好、发展好广大人民群众的要求利益。以自身的实际行动赢得全社会的支持，达成社会各界的共识。从而要求人事与决策部门对解决水行政执法队伍的财政供给差额体制问题做出有力的呼应。
（三）抓住当前事业单位体制改革的契机，着力解决水行政执法队伍的财政供给体制问题
当前，要紧紧抓住水管体制改革机遇，把水政监察执法队伍的改制纳入水管体制改革之中，同步进行。水政监察目前应该属监督管理类事业单位，今后还要向公务员管理体制进行转轨。在当前工作中，要切实根据温州市事业单位分类工作实施意见，把水政监察队伍纳入“监督管理类”的事业单位，真正实行全额拨款，收支“两条线”管理。建议水利部或浙江省水利厅就水政监察队伍财政供给保障体制与机制做硬性规定，同时对全省水政监察规范化建设进行复查，在复核标准中增加对监察队伍性质与水政监察队伍财政供给保障体制的要求，并纳入省、市水利部门 “十一五”工作目标任务与考核内容。按照国务院关于深化行政执法体制改革的要求，建立健全水行政执法体系，重点解决目前水政监察队伍财政供给体制不顺、执法力度不够和执法保障不力等问题。
四、结束语
依法治国，依法行政，建立社会主义法治国家，是社会发展的根本要求和必然趋势。 水政监察财政体制存在的非理性因素与国家现行的有关法规与政策精神是背道而驰的，严重阻碍了水行政执法与管理活动的开展，也阻碍了依法治水的进程，亟需从上到下，在思想上引起高度重视，尽快予以纠正，从而在根本上完善水行政执法的保障机制，必须尽快将水行政执法队伍从差额补助的财政供给体制改为全额拨款的财政供给体制。在财政资金安排上，对水行政执法人员和装备、办案等各项经费予以制度上的保障，从而切实解决永嘉县水行政执法体制中存在的突出问题，以打开水行政执法工作的突破口，开创依法治水的新局面。
参考文献：
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完善行政诉讼，建设法治国家
魏君灿
内容摘要：
“依法治国，建设社会主义国家”是我国宪法确定的基本的治国方略，因此法治国家已经成为我国社会发展的重要目标和追求的理想的社会状态。在法治国家中，如何保障行政相对人的合法权益不受侵犯及保证行政机关依法行政、合理行政是一个重要的问题，也是行政诉讼制度着重需要解决的问题。笔者将从行政诉讼与法治国家的内在关系出发，深入分析我国行政诉讼对法治国家的作用、存在的不足之处及完善措施。
关键词：行政诉讼 法治国家
一、行政诉讼是建设法治国家的必然要求
从人类发展的历史看，可以把国家分为人治国家和法治国家两种。在人治国家中，“国王就是法律”，国王的权力至高无上，集立法权、行政权和司法权于一身，国王可以随意制定、修改法律，人民群众丝毫无人权可言。随着人类历史的发展，法治国家逐渐成为人类的追求。这是由人治国家种种制度上的缺陷所决定的，其实在我国就有比较深刻的教训。1957年开始至1976年，阶级斗争盛行，党和国家从轻视法治发展到彻底抛弃法治，法律虚无主义盛行。十年浩劫，宪法名存实亡，公检法被砸烂了。大搞群众办案、群众专政，酿成了中国历史上经济、文化建设的悲剧，更是法治建设的悲剧。痛定思痛，在我国自十一届三中全会后开始法治建设，更在宪法中明确把法治国家作为我国的追求。法治国家的建设必然要求行政诉讼的建立和完善，这是由法治国家的内在要求所决定的：
（1）制约行政权力是法治国家的必然要求。众所周知，法治国家的一个重要标志是一切公共权力都受法律的控制和约束。在理论上可以被称为“控权论”。这种理论认为，权力需要控制，一切权力都有滥用的可能，权力越大，越有滥用的危险，越需要控制。这种观念首先来源于孟德斯鸠，他说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验：有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止，说来奇怪，就是品德本身也是需要界限的。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” 在权力体系中，行政权力是行政机关管理内政、外交的权力，即各级行政机关依照法律的授权，在法律规定的程序和方式管理国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的管理权力，同样应该受到法律的控制，特别在现代社会，行政权无处不在，无处不有，越来越多地介入社会生活的各个领域，如果不对行政权力依法控制，行政相对人的合法权益就会受到侵害。行政诉讼就是基于这种需要的产物。
（2）保障权利是法治国家的法律价值
权利是法律的重要价值准则。如何对待权利，是不同类别法律的重要区别。在法治国家，权利总是被法律所强调和保护，在人治国家，权利总是被践踏和抛弃。“权力与权利有着重大的区别。首先，在终极意义上，权利是权力的基础，权力不是权利的基础。其次，权利要由权力予以保护，权利本身往往难以自保，而权力本身却有充分的自我保护能力。第三，权利本身不具有国家强制性，对其保护要依赖权力，而权力本身就具有一定的国家强制性。权力与权利的区别就决定了权力易于膨胀，而权利难以自保。权利与权力之间，权利易于受到权力的侵犯。为了保障权利，法律就必须制约权力。权利与权力之间的关系状况反映着一定社会的民主程度”。 法治的首要任务就是对权力的制约，严格规范权力的范围和行使，防止权力对权利的侵犯，实际上也就是保障民主，在任何法治国家，民主总是法治的内核和精神。离开民主就没有法治，所以法治就必然要求对权力进行制约，为权利提供保障。在我国以前和现实中，权利很难有良好的法律保障。权利总是受到权力和义务的侵犯，因此强调对权利的保护意义更为重大。
二、行政诉讼在法治国家中的重要作用
我国行政诉讼制度自建立起，促进了人民法治观念的强化，促使行政机关依法办事，提高执法水平，使我国的行政法治化向前迈进了一步。具体说，有以下作用：
（1）行政诉讼有利于宪政的实现。宪法是国家根本大法，是各项法律的基础，它的原则规定需要通过建立各种具体法律制度而得以实施。行政诉讼的建立，一方面是以宪法为根据，另一方面也正是为了保证宪法原则规定的实施。我国宪法第四十一条赋予了公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为向有关国家机关申诉、控告和检举的权利， 为切实保障公民这一宪法赋予的基本权利，就必须建立相应的处理申诉、控告和检举事项的制度，行政诉讼正是公民不服行政机关作出的具体行政行为，而以该行政机关为被告向人民法院申诉和控告，由权威、公正的人民法院通过审理行政案件予以处理而落实公民权利、保障宪法实施的制度。法制社会中往往以宪法的充分实现为其法制的最高价值，行政诉讼的建立健全是实施宪法的重要保障。
（2）行政诉讼增强广大人民群众的的法治意识。长期来说，我国一直是人治国家，行政权力在我国肆无忌惮，不受任何限制，人民群众的法治意识淡薄，民主观念缺乏，诉讼在我国历来是一件可耻的事，根本没有“民告官”的意识。通过行政诉讼制度的实施，人民群众在人民法院主持、指挥下，自觉维护自身的合法权益，这有助于打破"官贵民贱"、"官治民"的旧观念，培植和增强全体社会成员民主、法治意识。
（3）行政诉讼促进行政机关依法行政，提高行政效能，为建立一个廉洁高效的政府作出努力。行政诉讼一方面通过行政相对人的行为来监督行政机关，在维护自身合法权益中监督政府依法行政，另一方面，通过法院的司法审查机制，作出撤销、维持或者变更具体行政行为等判决，实现对行政权力的有效司法监督。
（4）行政诉讼保障了行政相对人合法权益。我国《行政诉讼法》的首要目的就是保障行政相对人的合法权益，行政诉讼一方面通过行政相对人的自身维权行动来保障合法权益不受行政机关的非法侵犯，更通过法院的公正司法来帮助处于弱势地位的行政相对人获得公正。司法实践中，在大量的“民告官”案件中，行政相对人胜诉。
（5）行政诉讼促进我国民主制度的完善。 行政诉讼的根本目的和基本功能是保障公民权利、自由的充分实现。因此，行政诉讼无疑是建设民主政治的重要内容，同时也推进以实现民主政治为核心的政治体制改革的顺利进行。
三、完善我国行政诉讼制度的几点思考
目前，我国的行政诉讼实践中还存在许多不合理的情形：如行政诉讼目的的双重论；行政诉讼的受案范围过于狭窄，行政相对人的合法权益得不到全面的保护；行政相对人不愿告、不敢告的现象还较大程度的存在，行政机关对贯彻《行政诉讼法》有抵触情绪，规避诉讼、防碍法院办案的现象时有发生；部分审判人员素质不高、不能适应行政审判的需要。这都需 要在行政诉讼实践中不断完善。我从以下几个比较重要的问题谈一谈。
（1）确立行政诉讼的单一目标。关于行政诉讼的目的，在行政诉讼实践中，主在有三种观点，第一种观点认为行政诉讼的唯一目是保护公民、法人和其他组织的合法权益。离开保护公民、法人和其他组织的合法权益也就不会有行政诉讼；第二种观点认为行政诉讼的目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且还包括保障行政机关依法行使行政职权，并认为保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立而是统一 的；第三种观点认为“为保护人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政权力”， 认为这一规定是对我国行政诉讼法的目的的集中概括。其实，行政诉讼作为一种司法救济制度，其目的只能是维护和保障行政相对人的合法权益。行政诉讼是适应现实社会迫切需要由权威、公正的司法机关对不法行政行为侵犯行政相对人合法权益予以司法救济，切实保障行政相对人合法权益，行政机关是行政执法的主体，行政机关可以依靠自身的力量强制行政相对人接受和服从行政管理，而不必也无须借助行政诉讼来实现行政机关所代表的国家意志，维护行政机关所代表的国家利益和公共利益，特别在我国，行政观念极强、行政权力极大，极容易损害行政相对人的合法权益，完全没有必要保障行政机关行使权力。
（2）扩大行政诉讼的受案范围，全面保护行政相对人的合法权益。行政诉讼法所规定的受案范围集中体现在三个条文中，即第2条、第1l条和第12条。第2条以概括的方式确立行政诉讼受案范围的基本界限，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼”。其第11条，在第1款中以肯定列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各种具体行政，并在其第2款中以概括的力式将难以列举全面。今后将逐步纳入行政诉讼受案范围的作为补充。第12条以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作了排除规定。从法律条文来看，我国在行政诉讼受案范围的设定问题上采用概括与列举相结合的混合模式。这一模式难免产生逻辑上的不周延问题，容易引起法律条文之间的冲突和不协调，在现实法律运用中容易引起理解上的不一致。从行政相对人能提起行政诉讼的对象来看，局限于具体行政行为，不能对抽象行政行为提起行政诉讼。抽象行政行为不会对当事人产生直接的损害，但实际上很多抽象行政行为直接对私人的权利和义务加以限制，并不需要具体行政行为的中介；而且即使能够通过提起具体行政行为对抽象行政行为进行审查，由于只能针对个案而不能否定整个抽象行政行为的效力，因此并不是一种经济的制度选择，因此有必要把抽象行政诉讼纳入行政诉讼的受案范围。行政诉讼的受案范围与《行政诉讼法》所保障的权利紧密相连。根据《行政诉讼法》第十一条第一款第八项的规定，我国行政诉讼保护的权益范围一般包括相对人的人身权与财产权。这种权益保护范围的限制并无多少正当性可言。在现代社会，诸如受教育权、政治权利、劳动权和文化权等对公民同样重要，离开这些权利，公民的生存与全面发展即面临巨大的威胁。目前很多法院在受理案件时，对人身权和财产权作扩大解释，并将其与民法上的含义分离，例如将知识产权和受教育权也包括在内，这显然符合我国行政诉讼法保障公民权利的根本精神和我国社会主义法冶的发展方向；在未修改现行行政诉讼法的情况下，从更有效保护相对入合法权益的目的出发，也可考虑将劳动权、文化权等未超越人身权和财产权文义范围的权利，通过扩大解释纳入行政诉讼所保护的权益范围之内。其他一些权利由于已经超越了人身权和财产权的文义范围，应当通过修改行政诉讼法扩大行政诉讼对权利的保护范围。
（3）完善我国的行政诉讼类型。行政诉讼的类型化具有提供适当的权利保护类型、统一处理和筛选适当的诉讼方式以及调整行政权与司法权的功能。我国行政诉讼的类型化尚不发达，限制了行政诉讼制度功能的充分发挥。①主观诉讼是指以保护主观个人权益为目的的诉讼，原告的起诉资格取决于是否存在对其实体法上权益加以保护的必要。而客观诉讼是为了维持客观公法秩序而进行的诉讼。我国《行政诉讼法》仅规定了主观诉讼，对客观诉讼未予涉及，在其他的单行法中也罕见对此作出规定者。为了更充分地发挥行政诉讼制度的功能，应当通过完善行政诉讼法和相关的单行法，建立客观型行政诉讼。具体来说，对于涉及环境保护等事关公共利益的事件，可以考虑允许公民以纳税人的身份提起行政诉讼，当社团成员的普遍利益受到侵害时，社团应有资格以自己的名义提起行政诉讼，当行政机关的违法行为侵犯国家利益或公共利益时，应当由特定的国家利益代表人提起行政诉讼，要求撤销违法的行政行为或强制行政机关履行职责。②我国行政诉讼法规定了形成诉讼(撤销与变更诉讼)和给付诉讼，对确认诉讼未予规定，但确认诉讼在司法实践中得到承认，并在最高法院新的司法解释中得到确认，因此，从总体上来看，这三种诉讼类型均已具备。但我国行政诉讼法仍存在欠缺，主要体现在仅注意到各种诉讼判决内容的不同，而未能全面考量各种诉讼类型在适法要件、举证责任、诉讼时效等诉讼规则上的差异。行政诉讼法和司法解释在程序规则的设计上主要着眼于撤销诉讼，对其他类型诉讼的程序规则的特殊性注意不够，例如无效确认诉讼，这一诉讼形式在国外没有诉讼期限的限制，但在我国司法解释中并投有得到体现；又如给付诉讼的举证责任与撤销诉讼也存在重要的差别，我国《行政诉讼法》对此未予重视。这些缺陷都需要通过修改行政诉讼法的方式加以克服。
（4）建立相对弱化的职权主义行政诉讼模式。从世界各国来看，行政诉讼模式主要有职权主义和当事人主义两种。因为当事人主义的正常运行建立在双方当事人参与能力大体对等的前提下，但在我国行政机关拥有强大的行政权，并且常以保密等各种理由拒绝公民、法人获得证据，公民、法人调查事实、收集证据以及对法律掌握的能力都无法与行政机关相抗衡。而且由于大多数行政诉讼的代理费用较少，阻力和压力大，不能吸引更多的律师(特别是优秀律师)作为代理人参与诉讼。因此，如果实行当事人主义，必将严重影响行政审判的实体公正，不利于对相对人权益的有力保护。应当以借鉴大陆法系职权主义模式为基础，同时注意明确职权主义的界限，井结合中国的实际对其加以弱化和限制。以职权主义为基础应当体现在下列方面：法院对行政行为合法性的审查，不以原告所主张事实为限，而应当从行政行为合法性的要件出发对其进行全面审查；法院对于有助于查明被诉行政行为违法的证据，应当依职权进行积极全面的调查；当事人的自认对于法院没有拘束力。行政诉讼采取职权主义的主要目的，是保障作为弱者的原告能够与行政机关形成有效的对抗。如果法院在行政审判活动中为行政行为合法性提供事实和证据加以支持，则将造成相对人更大的困难并使其对提起行政诉讼视为畏途；这在我国行政案件偏少、相对人诉讼意识淡薄的情形下是应当加以克服的。为此，应当明确行政诉讼中职权探知主义的单方性；即法院调查的事实和证据只能用以证明行政行为的违法性，而不能用来证明行政行为的合法性。这与典型的职权探知主义相比似乎对保护公共利益不利，但是行政机关的能力已经足够收集到其所作的证据，法院不协助被告举证，对实体真实的发现一般并无影响。
