广东省国家储备仓库安全管理规定

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国土资源部


关于贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的通知

各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局），计划单列市国土资源行政主管部门，国家海洋局，国家测绘局，解放军土地管理局，新疆生产建设兵团国土资源局，部各直属单位，部机关各司局：


近日，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[２００４]２８号，以下简称《决定》）；１０月２８日，国务院召开了全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议，温家宝总理发表了重要讲话。《决定》和温家宝总理的重要讲话，充分体现了党中央、国务院对土地管理和耕地保护工作的高度重视和一贯方针，是落实最严格的土地管理制度，进一步推进土地管理事业改革和发展的纲领性文件；是加强和改善宏观调控，促进经济平稳较快发展的又一重大举措；是推进依法行政，切实维护广大人民群众利益的重要体现；是树立和落实科学发展观，促进经济社会可持续发展的重要保障。为做好《决定》和温家宝总理重要讲话精神的学习和贯彻落实工作，现就有关问题通知如下。


一、认真组织学习，提高认识，统一思想


全面贯彻落实党的十六届四中全会精神，认真学习贯彻《决定》和温家宝总理重要讲话精神，是当前国土资源管理工作的头等大事，各级国土资源部门要迅速掀起学习高潮。要通过学习，增强对严格土地管理和切实保护耕地极端重要性和紧迫性的认识。要认识到实行最严格的土地管理制度，是我国人多地少的基本国情所决定的，直接关系到国家粮食安全，直接关系到经济社会可持续发展，直接关系到社会稳定和国家长治久安，决不是权宜之计，而是一项长期任务、根本大计。要通过学习，把握《决定》的指导原则。《决定》从我国国情出发，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持社会主义市场经济的改革方向，针对当前土地管理中存在的突出问题，提出了深化改革、严格土地管理的措施。要通过学习，明确《决定》提出的深化改革严格土地管理的具体措施，充分运用法律手段、经济手段，辅之以必要的行政手段，更科学、更有效地管住管好土地。要通过学习，真正把全系统干部的思想统一到《决定》和温家宝总理重要讲话精神上来，统一到落实最严格的土地管理制度上来。地方各级国土资源部门，要采取多种形式，于今年年底前集中开展对《决定》的学习活动。要切实加强对《决定》和温家宝总理重要讲话精神的宣传工作，充分发挥舆论的正确导向作用。


二、抓紧启动土地法律法规的学习教育活动，增强依法管地、用地的意识


根据《决定》“要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动”的要求，各级国土资源部门要在集中一段时间学习《决定》和温家宝总理重要讲话之后，立即启动领导干部的土地法制学习教育活动。开展学习教育活动的对象以地方各级政府领导干部和国土资源部门领导干部为主。当前学习教育的主要内容是：我国的土地国情和土地基本国策、土地管理法律法规、《决定》及相关配套规章制度、《中华人民共和国刑法》有关土地犯罪的规定、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、最高人民检察院关于渎职犯罪立案标准的规定和《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》。学习教育活动由部统一部署，分级负责，分层培训，并与国土资源部门领导班子的考核相结合。部将会同有关部门研究制定省级政府领导干部及省级国土资源部门领导干部学习教育活动的方案并组织实施；省级国土资源部门要积极与有关部门协商，研究制定本行政区域内各级政府领导干部及国土资源部门领导干部学习教育活动的方案并组织实施。通过学习教育活动，使各级领导干部进一步增强依法管地的意识，提高依法管地的水平和能力。


三、继续深入开展土地市场治理整顿 ，巩固成果，防止“反弹”


土地市场治理整顿的成果还是初步的、阶段性的，圈占土地、乱占滥用耕地的问题尚未根本解决。为巩固土地市场治理整顿成果，确保暂停农用地转用审批到期后，有效防止投资规模扩张的“反弹”，各地必须认真贯彻落实《决定》提出的各项防止“反弹”的措施。土地市场治理整顿不能松懈。清理开发区和纠正违法违规占地的工作要一抓到底，绝不能走过场。不符合土地利用总体规划和城镇建设规划的开发区，不得批准用地。


要坚决贯彻有区别、有步骤地恢复农用地转用审批的要求，坚决防止一哄而起，防止突击批地占地，盲目集中上项目。各地要贯彻区别对待、有保有压的原则，优先保证国家重点建设项目、产业政策鼓励发展的项目和经济社会发展中薄弱环节建设项目的用地需要。确保今年国家下达的农用地转用计划指标不突破，今年的农用地转用计划指标，首先安排已经确认的重点急需项目，如有剩余再安排一般性项目。


国土资源部门要严格按照《决定》的要求，认真做好建设项目用地预审、农用地转用和土地征收审批工作，严格依据土地利用总体规划和土地利用计划审查建设项目用地，统筹安排各类建设用地；要按照《决定》确立的从严从紧控制农用地转为建设用地总量、速度的原则和计划分类的要求，抓紧研究和编报２００５年度土地利用计划；要切实做好过去拖欠的农民征地补偿安置费的偿还工作，对在今年年底前不能足额偿还的县（市、区），暂缓下达２００５年农用地转用计划；要在严肃查处地方擅自修改土地利用总体规划、非法占用基本农田、侵害被征地农民合法权益、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费等违法违规行为的同时，严肃责任追究，并责令限期整改，整改期间严格按照《决定》的要求，暂停农用地转用和征地审批。


四、切实做好征地补偿安置工作，维护农民合法权益和社会稳定


《决定》按照保证被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障的原则，在完善征地补偿安置办法、健全征地程序、强化征地实施过程监管等方面作出了明确规定。各省、自治区、直辖市国土资源部门要会同有关部门，按照《决定》的要求，结合本地实际，切实做好征地补偿安置工作。同时，要采取有力措施，做好相关政策的衔接工作，要依法解释和宣传新的政策规定，防止简单攀比，确保社会稳定。当前要特别做好土地信访工作，对群众反映的问题，凡符合法律政策规定的，要及时加以解决；对群众反映的即使不符合法律政策规定的问题，也要耐心做好群众的宣传解释工作，化解矛盾，防止群体性事件的发生。恢复农用地转用和土地征收正常审批后，各地要严格执行《决定》有关征地管理的规定，严把审批关，切实维护被征地农民的合法权益。


五、积极推进土地管理的各项改革，大力推进节约和集约用地


《决定》按照深化改革的要求，对土地利用规划计划管理、征地补偿安置制度、新增建设用地土地有偿使用费收缴、土地执法监察、案件移送、土地整理、农村宅基地管理、农村集体建设用地使用权流转等方面的改革，作出了明确的规定，部将制定相关配套政策陆续下发。各地要严格按照《决定》和相关配套政策的要求，采取切实有效措施保证各项改革措施落实到位。同时，在建立国有土地收益基金、建立土地统一登记制度、推进经营性基础设施用地有偿使用和进一步推进征地制度改革等方面，积极探索，抓好改革试点工作。各省、自治区、直辖市国土资源部门要按照《决定》的要求，主动加强与有关部门的协调与配合，确保今年年底前完成省级以下国土资源管理体制改革工作和基层国土资源管理所机构、编制、经费落实到位。


各地要按照《决定》的要求，围绕实现土地利用方式的根本性转变，大力推进节约和集约用地，认真总结和大力推广集约用地的典型经验，积极开展农村建设用地整理，探索走符合中国国情的节约用地促进经济发展道路。


六、加强配套制度建设，全面落实严格土地管理的各项措施


按照《决定》提出的严格土地管理的要求，部将对耕地保护责任考核、基本农田特殊保护、建设项目用地预审、农用地转用和土地征收审批、耕地占补平衡考核、禁止和限制供地政策、土地市场规范和监管等方面作出严格具体的规定。各省、自治区、直辖市国土资源部门要按照《决定》的要求，结合本地实际，抓紧研究出台协议出让土地最低价标准、各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价、土地使用标准等相关配套政策，其中，协议出让土地最低价标准要在今年年底前出台。各省、自治区、直辖市国土资源部门要积极配合有关部门抓紧制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。各级国土资源部门要在今年年底前全面完成对当地有关规定的清理工作。凡与《决定》相抵触的，要及时废止、修改或提出废止、修改的建议，清理结果要及时向社会公告。


七、扎实做好各项基础工作，加强土地管理行政能力建设


各地要按照《决定》的要求，扎实做好土地管理的各项基础工作。要充分利用现代技术手段，尽快组织实施新一轮土地调查，确保土地数据的真实性；要以强化土地用途管制，突出基本农田保护为重点，认真组织开展新一轮土地利用总体规划修编工作；要适应实施鼓励节约和集约用地政策的需要，抓紧开展存量建设用地资源普查工作，要抓紧启动“金土工程”，加快土地利用总体规划实施、耕地保护和土地市场动态监测网络建设，进一步提高土地管理能力和技术水平。部将及时制定和下发实施方案，各省、自治区、直辖市国土资源部门要抓紧研究，切实做好组织实施的各项准备工作。同时，各地要积极配合部做好建立土地统一分类国家标准的准备工作。


八、严格依法查处土地违法行为，充分发挥警示作用


根据《决定》关于“严格依法查处违反土地管理法律法规的行为”的要求，配合开展土地法律法规的学习教育活动，要集中查处一批土地违法的大案要案，区别不同情况，依法追究有关责任人的行政责任和刑事责任。对１９９９年１月１日到《决定》发布之日止发生的土地违法行为，尚未处理的，应当依法进行处理。其中，在土地市场治理整顿期间主动自查自纠且未造成严重后果的，可以依法从轻或者减轻处理；在土地市场治理整顿期间未能主动自查自纠或者顶风作案的，应当依法从重从严处理。《决定》下发后新发生的土地违法行为，必须依法从重从严处理。各地在对土地违法大案要案的查处过程中，对典型案件要公开调查、公开处理结果，充分发挥惩戒作用和警示作用。


各省、自治区、直辖市国土资源部门要采取切实措施，认真贯彻落实《决定》和电视电话会议精神，并于今年年底前将贯彻落实情况报部办公厅。



国土资源部

二○○四年十月三十一日



论物权法定主义及物权自治趋势

滕之杰


“物权法定”原则是物权法的一条基本原则，在物权法诸多的原则中，它最具特色，并被认为是“物权法构造的重要支柱之一” ⑴物权法定原则的产生有其极其深刻的社会经济动因和理论根据，它对物权种类和内容进行限制，稳定了社会经济关系，减少了交易成本，保障了交易安全。但是随着社会的不断发展和交易活动的日益频繁，纯粹的物权法定主义也暴露出越来越多的弊端，其僵化性甚至可能损害社会经济发展的活力，相应的，各国物权立法和司法实践中出现了“物权自治”的趋势。

一．物权法定主义的含义及其历史
物权法定主义的一般含义，是指当事人不得任意创设民法和其他法律规定以外的物权。它的基本要求是物权的种类和内容均由法律明确规定，不得创设法律规定之外的物权。作为大陆法系国家物权法的基本原则之一，它与物权，物权行为，公示公信等原则构成德国模式物权总则的基本框架。日本和我国台湾地区对此均有明文规定，如：《日本民法典》第175条规定；“除本法和其他法律规定外不得创设物权。”我国台湾地区民法第757条有相同的规定。德国民法没有明文规定物权法定，但其学说和判例在已将其视为民法物权编的当然内容。从德国民法学说上对物权法定的解释以及日本、我国台湾地区的法律来看，一般认为物权法定的内容主要有两项：⑴不得创设民法或其他法律所不承认的物权。学说上称为“类型强制”。⑵不得创设与物权法内容相异的内容。学说上称为“内容固定”。但是各个国家和地区对其内容的解释并不完全一致，如法国学者所解释的物权法定仅指物权种类和内容的限制，而有的德国学者所解释的物权法定除上述两项外，还包括物权设立和转移形成的限制。至于日本和我国台湾地区学者对其立法上明文规定的对法定物权以外的物权“创设”的禁止规定中之“创设”的理解，则均认为是对物权种类和内容之任意创设的限制。⑵
物权法定的思想，据学者们的考察，在古代罗马法上便已存在。在罗马法大全中，仅有所有权、地上权、永佃权、役权、质权等权利被认定为具有物权性质。作为一项法律原则，物权法定主义最早是由德国学者提出来的。近代大陆法系各国物权立法莫不采用这一原则，然而，即使在德国，物权法定主义也不是从来就有的，而是经历了一个学说与立法的发展过程。
物权法定主义出现以前，曾出现过放任主义的物权立法。⑶1794年的《普鲁士普通邦法》规定：对于请求物之交付的权利，因占有其物或登记其权利，变为物之上[直接支配]之权利，有对世的效力。如对于不动产租赁，当事人可本于自有意思加以登记，使之变为物权。⑷这一立法例源自于对日耳曼人习惯法中占有体系(Gewere)的继受。在日耳曼习惯法中，占有(Gewere)的权利即物权，故Gewere的取得可以对应任何权利，而不动产依据伴随的登记要件即可成为物权，故不发生对物权种类的限制⑸。不过，这种物权放任主义的做法在德国民法典的起草中被放弃。德国研究中世纪后产生的罗马普通法的学者主张将物权和债权严格区分。因而在1900年《德国民法典》中虽未明文规定物权法定主义原则，但依德国学者的解释(主要是德国利益法学派创始人Heck)，《德国民法典》没有继受1794年的普鲁士民法典所代表的日耳曼法的原则，而采用罗马法上限制物权种类和内容的思想，是以“非常形而上学的教条的演绎”为基础，亦即其立法根据是通过对物权和债权的区分“演绎”而成。《德国民法典立法草案理由书》与Code Civil,常将债权法之规定与物权法规定相混……此乃对概念上对立无正确的评价。此会困惑对于法律关系本质的洞察，同时也回威胁法律之正确适用。” ⑹物权与债权是严格区分的，《德国民法典》因而对两者分别加以规定，采纳了物权行为的理论。德国民法并未明文规定物权法定制度，但物权法定作为学理上通说早已存在。它作为物权法的一项基本原则已为司法实践所普遍接受，并被认为是德国民法物权编的当然内容。日本、奥地利(民法典第308条) 、荷兰(民法典第584条) 、 韩国(民法典第185条)等国以及我国台湾地区民法典分别在立法上真正明文规定了物权法定原则。
二．物权法定主义的依据及其合理性
物权法定主义从确立到现在，各国学者对其必要性和根据纷纷作了各自的论述，有国内学者将其归纳为七个方面的理由，包括：物权的绝对性(物权为绝对权，效力及于一切人，如允许以契约或习惯自由创设，将有害债权) ⑵物权的直接支配性(物权为支配权，如其种类得任由当事人之意思自由创设，则所谓直接支配物之权利，将成为有名无实)⑶物之经济效用的发挥(物权与一国经济体制唇齿相依，与社会生活联系紧密，如物权得以任意创设，对所有权设置种种限制或负担，则势必影响物之利用)⑷保障完全的契约自由(如果不采用物权法定原则，为防止在一物上任意创设不相容的数个物权，就不能对个别的契约从外部加以控制即限制契约的内容，这样就会使契约自由遭致否定)⑸权利公示的需要(为保全通过交易而取得的权利尤其是物权，当事人在与第三人的关系上有必要将其取得的权利加以公示。如果物权的类型不定，内容不定，则物权之公示难以进行)⑹交易安全与便捷的需要(只有将物权的种类和内容法定化，一般人才能对财产的归属一目了然，财产秩序才能透明，交易才能安全和便捷)⑺整理旧物权适应社会的需要。⑺
以上七项理由概括了日本及我国台湾地区学者有关物权法定原则立法理由的主要阐述，可见主要集中在以下三个方面：第一，物权法定使物权归属关系明确化，使当事人无法在物上任意设立各种权利，简明了法律关系，使市场参加者能够做出预见，维护法律的稳定性。第二，财产的归属关系及具体的权利内容的明确性，大大降低了交易中信息收集和传递费用。物权法定限制了其他物权的产生，确立了一个简单而又明确的所有权规则，物权法定与公示制度相结合，使交易者免去对交易后果的担忧：只要合乎法律规则，就可得到无瑕疵的权利，这一切有助于交易的达成。第三，从物权效力的强大和公示制度的简便化出发，学者们认为物权不予法定，则会损害第三人的利益，造成财产上权利的混乱。
物权法定原则具有理论上的合法性，物权与债权相互区分与独立的民法典体例是物权法定主义合理性的依存所在。物权法定作为与契约自由相对立的一项原则，支持了物权与债权严格区分的理论，使物权与债权成为对财产权的一种基本的划分方法，并奠定了五编制的民法立法体系的基础。物权法定主义的合理性是一种体系化的合理性，它以严格规则的立法主义为基础⑻，运用的方法是形式逻辑的演绎推理的方法，在立法体例上则追求法典化的立法模式，这一切都与形式主义法学观念相关。
三．物权法定原则的局限及物权自治趋势
物权法定主义虽然维护了法律的稳定性，减少了交易费用并保障了交易安全，但是随着社会情势的变化，物权法定主义的保守性及僵化性也日益明显地显露出来了。
物权法定原则使物权法作为以法律形式固定下来的财产规范具有“制度刚性”。而这种“制度刚性”的一个典型，是物权法具有强行法的性质。随着社会经济的发展和物的利用方式的更新，物权法中规定的物权类型及内容无法完全满足现实的需要。通过法律限定物权的种类与内容的做法，在法律观念上表现为对人的完全理性的认同，认为人有足够的能力认识世界，对社会的发展变化认识不足，表现为一种静止与僵化的发展观。法律总是滞后与社会生活的需要，法律的稳定性越强，滞后性就越突出。当社会的发展使物权法定制度不能适应社会需要时，物权法定的效用主要体现在的负面影响上，其原先所具有的整理物权的功能转化为刻板的教条从而压抑了社会的活力，而且经济发展越迅速，这种抑制作用越明显。物权法定主义的僵化主要体现在：其对物权种类和内容的限制使法律失去了应有的灵活性，抑制了新型权利的出现，压抑了民间社会对权利的创新功能。正如我国台湾地区学者郑玉波指出“物权法定主义过于僵化，难以适应现实社会经济的发展，倘于习惯能有适宜的公示方法的新物权的生成，自不妨予以承认。” ⑼正因为如此，德国法律与司法事务上逐渐承认期待权和所有权担保这两种新型的物权形式，而日本的司法事务也承认了习惯法所通行的水利权(流水利用权、水塘利用权)、温泉利用权和日照权等。
针对物权法定的上述弊端，学界加以检讨，并提出了种种理论：
1)物权法定无视说。此为日本学者我妻荣所倡，认为应无视物权法定的规定，而承认习惯物权的效力。 ⑽
2)习惯物权有限承认说。认为如果社会习惯上产生的物权不妨碍物权体系的建立，例如不违反近代所有权的基本观念，且非属物权法定所排除的封建物权，又不妨碍公示时，就可突破物权法定的限制，而直接承认该习惯的物权。⑾
3)物权法定缓和说。该说认为新产生的权利不违反物权法的立法宗旨，又有一定的公示方法，可以使用物权法定内容从宽解释的方法，解释为非新种类的物权。
4)新型权利即使承认说。德国学者莱泽尔教授认为，民法之所以采取物权法定主义，其目的非在僵化物权，而只在以类型的强制限制当事人的私法自治，避免当事人任意创设具有对世效力的法律关系，借以维持物权关系的明确与安定，但并不排除于必要时，得以补充立法或法官造法之方式，创设新的物权，因法律必须与时俱进，始能适应社会发展的需要。⑿
从上述中可以看出，现行各国学界和司法事务中都普遍产生了所谓的“物权自治”的趋势，但笔者认为物权法定主义是在总结了一定社会在一定历史时期物的主要利用方式的基础上提炼出来的，它涵盖了大部分的物权形态，即使在出现了部分新型物权的情况下，仍有很强的适用性。而物权关系本身也具有很强的传统继承性，更需要较强的稳定性，这符合物权法定的内在逻辑。就物权制度所必需的持久性与稳定性而言，“物权自治”只是对“物权法定”的调整与反动，而非主流的发展趋势。其中应强调的是，物权法定主义的缺陷并不在于它对处分自由构成的限制，而在于使得许多交易必须消耗较多的社会资源，这是没有必要的。因此我们需要坚持物权法定主义，但是必须针对其弊端采用灵活的对策，通过立法、判例、司法解释、确认交易习惯、订立合同等方式改进物权法定主义，提高制度的“弹性”，而不是就此放弃物权法定主义。这一结论与物权法定缓和说是比较一致的。该说认为新生的、已为社会接纳的物权形态，如不违反物权法定主义的立法精神，且又有一定的公示方法时，可以从宽解释物权法定主义的内容，将其视为新种类的物权。
物权法应为现实经济生活的反映，它的使命就在于确立一种财产的秩序，以定纷止争，发挥物的效用，在这一宗旨下，若不分具体情况，对现实中出现或客观存在的物权样态不予承认，则从根本上违反物权法的宗旨，在实践中也是非常有害的。而我国现行物权法正处于重整阶段，我们必须将物权法定仍然作为物权法的基本原则，以法律形式确立我国物权的基本类型和体系，以建立财产流转的统一规则和安全体系。但在适用时，凡对涉及第三人利益或流通转让性物权之取得、设定应严格执行，而对于仅在双方之间生效的物权，只以违反强制性的规定和法律基本原则为限。在一定条件下，私法自治原则可以限定和修正物权法定原则，尤其是物权内容的扩张和减缩。⒀在实践中通过积极运用各种手段，尤其是通过司法判例的形式对现存的物权种类和内容进行与时俱进的确认和保护，才能体现出法律的先进性，这也是我国物权法应坚持的方向。


注释
1)谢在全：《民法物权论》，中国政法大学出版社，1997
2)我妻荣：《日本物权法》，台湾五南星图书出版公司，1997
3)史尚宽：《物权法论》，1999
4)郑玉波：《民法物权》，台湾三民书局，1977
5)史尚宽：《物权法论》，1999
6)郑玉波：《民法物权》，台湾三民书局，1997
7)段匡：“德国、法国及日本法中物权法定主义”，载梁慧星主编：
8)《民商法论丛》第七卷，法律出版社，1997
9)刘得宽：“对物权行为的独立性与无因性之探讨”，载郑玉波主编：《民法物权论文选辑》（上），台湾五南星图书出版公司，1984
10)陈华彬：《物权法原理》，国家行政出版社，1998
11)王轶：“所有权保留制度研究”，载梁慧星主编：《民商法论丛》第六卷，法律出版社，1997
12)郑玉波：《民法物权》，台湾三民书局，1997
13)梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社，1997
14)王泽鉴：《民法学说与判例研究》第一册，中国政法大学出版社，1997
15)高富平：《物权法原理》（中），中国法制出版社