论法官的诉讼指挥权
——以民事诉讼为考察对象
周志刚
“民事诉讼中法官与当事人相互之间的地位问题，是一切民事诉讼制度的中心问题。”［1］ 我国正在进行的以建立和完善现代民事诉讼机制为目标的审判方式改革，其核心内容是在法官权力与当事人权利之间进行合理的分配。对于民事诉讼中的重要角色主体——法官来说，实现对自身角色的理性认识和准确定位，将对推进这场改革发挥极为关键的作用。本文试图通过对西方两大法系不同诉讼模式下的法官权力进行比较研究，考察其发展演变所带来的启示，从而论及我国的民事诉讼改革应当恰当处理职权主义与当事人主义二者的关系，并对诉讼进程中法官职权的具体体现——诉讼指挥权加以分析。
一、两大法系不同诉讼模式下的法官权力比较
“比较法有助于更好地认识并改进本国法。”［2］在进行我国民事诉讼改革时，对西方市场经济国家的民事诉讼法律制度加以研究并借鉴其有益经验，是十分必要的。
传统观点认为：西方国家的民事诉讼制度可以划分化为两大模式：一是当事人主义（又称为“对抗制”）模式；另一是职权主义模式。 前者以英、美为代表； 后者以欧洲大陆国家为代表，其中德国
最为典型。这两大模式分野的焦点在于当事人与法院（法官）在民事诉讼中究竟谁起主导作用。
当事人主义诉讼模式为普通法系（英美法系）国家所采用。其特征是：诉讼双方当事人在启动、推进、终结诉讼程序方面，以及在法庭辩论和提供证据方面具有决定性作用。作为裁判者的法官在诉讼中居于中立和超然的地位，一般不介入双方当事人的辩论，法律通常禁止法官主动收集证据或积极地谋求当事人和解，法官只能在当事人请求的范围内，在法庭辩论终结以后作出裁判，并且裁判所依据的证据只能来源于当事人。整个民事诉讼程序，尤其是法庭辩论呈现出激烈的对抗色彩，有人形象地称之为双方当事人的“竞技”或“决斗”。当事人要想在竞技中获胜，必须最大限度地在法庭调查和辩论中发挥自己及律师的智慧、能力、辩才。为了使双方当事人能够有效地在诉讼中展开攻击和防御，同时也使陪审团和法官在双方当事人激烈的对抗中正确地采纳和运用证据，这些国家的法律通常设置了精细、严格、完整的程序制度 （如交叉询问制) 和证据法规则。
职权主义诉讼模式一般为大陆法系国家所采用。在职权主义模式下， 尽管对于诉讼程序的发生、 变更、 消灭等重大诉讼事项是由
双方当事人起决定作用，但法官不是消极的裁判者，他们依法定职权控制着诉讼的进程。具体表现在：第一，在开庭审理之前，法官可以通过了解案情，确定争议的焦点，积极主动地对案件事实进行必要的审查。第二，在庭审中，法官有权掌握和控制双方当事人的辩论，有权主动地向当事人、证人等发问，并适时地促成双方和解。诉讼结果并非完全取决于当事人及其律师的法律专业技能及辩才，法官在庭审中始终具有积极性、主动性。第三，法官为了查明案件事实，有权收集、审查和评判证据，并在此基础上作出裁判，裁判所依据的证据材料并非完全依赖双方当事人，这一点与当事人主义诉讼模式明显不同。
值得注意的是，虽然两大法系的法官在诉讼进行中发挥的作用有所不同，但都承认并且贯彻民事诉讼中的处分权主义和辩论主义。处分权主义又被称作处分原则，是指“当事人有权决定诉讼的开始、诉讼的对象及终了诉讼的诉讼原则”。［3］基于处分权主义，又产生了辩论主义。对辩论主义原则的理解，一般包括以下三个方面：其一，直接决定法律效果发生或消灭的必要事实必须在当事人的辩论中出现，法官不能以当事人没有主张的事实作为裁判的事实根据；其二，法官应当将当事人双方之间没有争议的事实作为判决的事实根据；其三，法官对证据事实的调查只限于当事人双方在辩论中所提出的事实。 诚如一位西方法学家所言，“大陆法系和普通法系共同流行的制度是处分制度。根据这个制度，提出什么争端，举出什么证据和作出什么样的辩论， 几乎完全取决于当事人。” ［4］ 即使是法官职权较大的德国，由法官主导诉讼的进程，但其底线仍是当事人的处分权主义和辩论主义。由此可以看出，西方大陆法系国家民事诉讼法采用的职权主义与前苏联民事诉讼法采用的所谓“职权主义”截然不同。前苏联所采用的民事诉讼结构，因其具有较为强烈的国家干预色彩而被认为是强职权主义或超职权主义，其特点突出表现为：法院在民事诉讼中拥有绝对主导权，法院的审理和裁判可以不受当事人主张的约束。“法院须采取法律所规定的一切措施，全面、充分和客观地查明真实案情以及当事人的权利义务，而不受已经提出的材料和陈述的限制。”［5］这种职权主义是建立在计划经济基础上的，不能适应市场经济建立和发展的客观需要。西方两大法系国家，由于实行的都是市场经济体制，因而在法制的基本理念和制度上具有共通性，在民事诉讼中即体现为处分权主义和辩论主义。而正是这两个基本原则，构成了对法官职权的有效约束。
二、对现代民事诉讼中职权主义和当事人主义关系的重新认识
20世纪初，庞德对普通法诉讼制度的批判，悄然拉开了西方国家司法改革的序幕。［6］不少大陆法系国家通过修改民事诉讼法的规定，加强了法院（法官）的程序控制权，对当事人的处分权予以限制；而在普通法系国家，强化法官职权作为改革的主线也清晰可鉴。20世纪70年代，世界诉讼法学界就已经清楚地认识到，“法官权力的增加，传统的当事人主义原理的弱化(即使不抛弃的话)，这一潮流也为许多西方国家所认同，在某种程度上还包括英国和美国。实践证明，这一潮流是合理的，因为它提高了司法裁判之效率，使保障诉讼迅速且井井有条地进行成为法官之任务。”［7］
目前，两大法系各国面临着如何公正、迅速、经济地解决民事纠纷的共同任务，因此，加强法官的职权作用成为司法改革的一个重要特征。“传统观点认为在普通法系各国，法官在程序上的作用完全是消极的，而在大陆法系各国，法官在诉讼程序和证据调查中几乎处于支配地位，在两大法系之间存在明显的差异。不过，在今天，这一观点不啻是一个神话。现实的程序观已超越了各法域和法系， 各种各样的程序方法在各法系之间是互相渗透的。” ［8］在国际
化、全球化的浪潮中，世界各国出现了民事诉讼法一体化的动向。
回过头来看我国的情况，过去长期实行的强职权主义诉讼模式，在计划经济向市场经济转型过程中已充分显露其弊端，与改革开放后形成的新的经济、社会条件不相适应。1991年颁布的新《民事诉讼法》，不仅标志着我国民事诉讼基本制度已经确立，而且说明在计划经济体制下形成的法院包揽诉讼的职权主义审判制度开始向尊重当事人权利的诉讼制度转变。在此大背景下，我国各级法院开始广泛推行以强化当事人权利、弱化法院（法官）职权为基本特征的民事审判方式改革。改革中曾推出过“一步到庭”的审理方式，即不论案件是简单明了还是疑难复杂，在开庭以前，法官对所处理案件的了解仅限于原告的起诉状和被告的答辩状，对于其他证据一概由当事人在法庭上提供。一些地方学习借鉴英美国家的“对抗制”审理模式，对“谁主张、谁举证”的原则作绝对化的理解，法官不再调查取证，不主动询问当事人核实证据，而是由当事人在法庭上举证和相互质证，凡举证不能的则一概承担败诉风险。这些改革措施表明，我国正逐步引入当事人主义诉讼模式的某些原则。但经过一段时间的探索之后，发现完全由当事人主导的诉讼制度存在着自身难以克服的弊端。如某些案件由于双方当事人的举证能力相差悬殊，如一味强调“谁主张，谁举证”，可能最终导致实体处理不公；而实行“一步到庭”的做法，由于法官和当事人在庭前准备均不充分，在法庭上法官又过于消极，指挥诉讼不力，导致案件事实久查不明，造成诉讼时间的拖延和司法资源的浪费，当事人的成本无谓增加。对此，一些学者批评改革“已进入当事人主义诉讼模式的误区”，因而建议我国民事诉讼改革在目标取向上，应倾向于大陆法系的职权主义诉讼模式而非英美法系的当事人主义诉讼模式。随着审判改革的进一步深入，选择什么样的诉讼模式成为理论界和实务界激烈争论的话题。
笔者认为，在现代民事诉讼中，应当充分尊重当事人在程序中的自主权（主要体现为处分权主义和辩论主义），这是由市场经济条件下的“私权自治”和“意思自由”原则所决定的。但绝对的当事人自主权并不存在。当今世界司法改革潮流中，两大法系诉讼模式日益融合，法官职权过度的国家，逐渐贯彻当事人的自主权，而对抗制色彩浓厚的国家，逐渐强化法官的职权。基于此，我国的民事诉讼制度改革，不能因为强化当事人的自主权而将法院（法官）的职权一笔抹杀。需要指出的是，西方国家司法改革中职权主义因素的增加，并不意味着前苏联及我国原先实行的“强职权主义”（或“超职权主义”）模式是正确的，改革要重回老路。职权主义并非改革的终极目标，正如纯粹的对抗制不能保障实质性正义的实现，故而不应设置无边际的对抗制诉讼模式一样，法院职权主义也并非毫无限制，它受到当事人处分权主义和辩论主义的约束，比如，在诉讼的提起、诉讼标的的确定或当事人的和解等问题上，法官不得以自己的意志取代当事人的意思，法官依职权对诉讼进行干预不得侵犯当事人程序保障权，不得偏袒一方等。当事人自主权与法官职权的有机结合、均衡分配，是世界各国民事诉讼的发展方向。 我国的民事诉讼改革，也应当通过合理分配诉讼程序中当事人权利与法官权力为基础来构造，在贯彻落实当事人主义基本原则的同时，保留适当的职权主义因素。
三、我国民事诉讼中法官诉讼指挥权的内容
如前所述，为提高诉讼效率，减少诉讼成本，合理利用司法资源，力求实现公正与效率的最佳平衡，现代民事诉讼在强化当事人自主权的同时，并不排除法院（法官）的职权作用。从诉讼开始到诉讼终结的过程中，当事人及其他诉讼参与人，如何正确行使诉讼权利，履行诉讼义务，往往需要加以组织、安排、引导和控制，法院（法官）的这种职权体现在诉讼进程中，即为诉讼指挥权。有学者将其定义为“法院在监督诉讼程序合法进行，谋求完全、迅速的审理，尽快解决纠纷的条件下所进行的活动及其权能的总称。”［9］在我国民事诉讼法律制度中，笔者认为诉讼指挥权的内容主要包括以下四个方面：
（一）程序引导权。英美法系当事人主义和大陆法系职权主义两种模式各具有合理性，但也有其自身的缺陷。我国民事诉讼改革应当分别取其精华，去其糟粕，结合我国的具体国情，构建庭审中法官和当事人互动的良性机制。一方面，应当看到我国原有的强职权主义审判方式严格限制了当事人的处分权和充分参与程序的权利，法官过度操纵和控制诉讼程序的进行，当事人完全成为被动的诉讼主体。所以，审判方式改革在很大程度上是要弱化法官的职权，强化当事人参与诉讼活动的权利。另一方面，又要看到纯粹的当事人主义往往引发当事人及其代理人滥用诉讼权利，降低诉讼效率，甚至具有把整个诉讼活动变成毫无意义的竞技比赛的危险。所以，不能因为强调当事人的作用而放弃法官对诉讼程序实施必要的控制和引导。依据我国《民事诉讼法》的有关规定，笔者认为，法官在指挥诉讼中的程序引导权包括 ：（1） 对符合立案条件的起诉予
以受理，启动审理程序；对不符合立案条件的起诉，裁定不予受理或驳回。（2）通知被告应诉，确定并通知第三人参加诉讼，追加或更换当事人等。（3）对案件的审理适用简易程序或普通程序的确定。（4）指定诉讼程序中的期日、期间，如举证时限、交换证据的期日和开庭时间等。（5）组织当事人进行庭前证据交换，确定争点。（6）促成当事人和解，或主持调解。（7）指定或委托鉴定人。（8）根据法定原因，中止、终结或恢复诉讼程序。
（二）庭审指挥权。笔者认为，基于审判权的中立性和被动性的特征，决定了在法庭审理这一环节中，法官角色的基本定位是消极性的，其主要精力在于认真了解双方提出的证据，通过判断证据的真伪和证明程度，扮演好裁决者的角色。 当然，法官的消极性是相对的，其中也蕴藏着积极的成份。法官在庭审中既要维护审判秩序，保证庭审活动按照法定程序有条不紊地进行；又要及时归纳案件的争点，引导当事人围绕案情的焦点展开辩论，以提高整个庭审活动的功效。具体而言，法官的庭审指挥权包括：（1）宣布开庭和告知当事人诉讼权利；宣告上一程序结束和下一程序开始。（2）为查明案件事实，通知证人出庭作证，或者要求有关人员向法庭提供证据。（3）应当事人或其诉讼代理人的请求，允许其发表意见及对证人、鉴定人发问；当一方当事人及其代理人向证人提出诱导性的问题，或者提问的内容与案件无关，应对方当事人提出的反对请求，可制止发问或者提示证人不作回答。（4）组织当事人合理而有效地进行质证和辩论，并可根据实际情况，调整辩论顺序，对辩论进行限制、分离或者合并。（5）对诉讼参与人或旁听人员违反法庭纪律，扰乱法庭秩序的，有权制止并依法予以制裁。
（三）释明权。 法官的释明权（又称阐明权）是日本著名民事诉讼法学家谷口平安先生首先提出的，是指法官为澄清争端和公正裁判而询问当事人以及向当事人提出建议的权限。［10］具体的说，就是在当事人的主张不正确、有矛盾或者不清楚、不充分时，法官可以依据职权向当事人提出关于事实及法律上的质问或指示，让当事人把不正确和有矛盾的主张予以排除，把不清楚的主张予以澄清，把不充分的证据予以补充的权能。德国、法国、日本等国家的民事诉讼法对法官行使释明权均有规定。美国联邦民事诉讼规则也规定，法官在审前会议对当事人之间不明确的主张或陈述，可以行使职权，促使当事人补充说明。释明权存在的合理基础是对处分权主义和辩论主义进行合理的限制和修正，纠正完全的当事人主义带来的诉讼迟延、成本增加等缺陷，其更为重要的意义还在于：在当事人主义支配下，查明案件事实必须的诉讼资料由当事人提供，然而，由于当事人的能力或条件的限制，致使他们不能提出或说明自己的主张时，如果法官依然袖手旁观、无动于衷的话，就会出现应胜诉者不能胜诉，而应败诉者却赢了官司的可悲结局。这样的审判结果与国家设立民事诉讼的目的相违背，而且也是对公正、公平审判目标的讽刺。因此，强调法官释明权的同时，还应强调释明含有义务要求的一面。如德国民事诉讼法规定：“审判长对有必须释明的地方必须加以释明”。法国民事诉讼法规定：法官可以要求当事人对事实提供解决争讼所必要的说明；如果法官认为对解决纷争是必要的话，法官可以要求当事人提供其对法律根据的说明。 我国现行《民事诉讼法》 虽然没有规定释明权制度， 但是在最高人民法院公
布的《关于民事诉讼证据的若干规定》中， 明确了 “ 人民法院应当向当事人说明举证的要求及法律后果，促使当事人在合理期限内积极、全面、正确、诚实地完成举证”以及“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”。以上规定可以被视为是法官的释明权，但并未完全涵盖释明权的内容。笔者认为，以下的几种情况法官也可以行使释明权：（1）当事人的请求或陈述中包含相应的意思，但未能正确表达或清楚表达时，法官可以释明；（2）当事人提供的诉讼资料不充分时，法官可以通过释明促使当事人补充或提出新的诉讼资料；（3）对当事人的不当声明，应通过释明加以消除。从性质上说，释明权是法官为明了原告或被告所主张的请求和事实情况而对当事人的主张和举证活动加以引导的一种诉讼程序上的指挥权，而不是代替当事人主张和举证，因而释明权的行使仍然必须尊重当事人的处分权和辩论权。 为防止法院行使释明权影响双方当事人的权利，德国和日本等国家民事诉讼法规定，对一方当事人释明的情况必要时告知对方当事人，同时也允许当事人对法院的释明行为提出异议。此规定可兹我国借鉴。
（四）调查取证权。笔者认为，完全由当事人举证不符合我国国情，应当为法官保留必要情况下的调查取证权。我国民事诉讼法关于法院在当事人不能举证和必要时的调查取证的规定，与我国律师制度不发达，当事人的文化素质较低，经济拮据，收集证据的能力和条件有限等现实存在的问题有关。如果把当事人的举证责任提升到绝对化的地步，其结果不仅违背审判方式改革的初衷，而且会造成大量案件的司法不公（主要是实体不公），进而动摇整个司法制度的根基。［11］所以适当的职权调查取证仍有必要。其积极意义在于，排除庭审查明案件事实过多受到的语言、辩论技巧的影响，避免因客观原因造成一方当事人举证不能而致判决对其不利且显失公平的情形发生，在保证程序公正的前提下，最大限度地追求实体公正。我国现行《民事诉讼法》第六十四条规定，“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”。最高人民法院公布的《关于民事诉讼证据的若干规定》专门规定了“人民法院调查收集证据”一节，其中对“人民法院认为审理案件需要的证据”进行了限定，是指：涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项。除上述情形外，人民法院调查收集证据，应当依当事人的申请进行。法院（法官）的调查取证权具有以下特征：（1）它是一种补充权，法官一般不积极主动行使。“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”，应当成为处理当事人举证和法院查证关系的一般原则。（2 ）它是一种限制权，法院调查收集证据程序应在当事人及其诉讼代理人提出申请的前提下启动；且法院调查收集证据的范围应严格限定为“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据”。（3）它是一种可以权，对当事人及其诉讼代理人申请法院调查收集证据，是否准许，由法官审查决定；并且，经法院调查证据而未能收集到的，仍由负有举证责任的当事人承担举证不能的后果，并非由法官承担。
四、结语
在当今世界，单纯强调某一种诉讼模式已经失去了现实意义，远离了时代的潮流。“在程序法领域中，我们迎接时代挑战的最好方式，并非坚持古老的自由放任主义的方案模式，而是要力图平衡当事人个人主动性与法官适当程序控制之间的关系。”［12］德国著名法官瓦塞曼在1978 年出版了《社会民事诉讼》一书，主张当事人主义与职权主义的结合，即诉讼由以当事人双方和法院构成的共同体来协同运作，在法院和双方当事人之间设立对话的桥梁，通过对话促进纠纷的早期解决。这种模式被称为协同主义。国外两大法系的民事诉讼制度在世界性司法改革潮流中已经发生了趋同性的演变，这种变化给了我们什么样的启示呢？笔者认为：我国的民事诉讼改革应当淡化模式之争，从中国的实际出发，合理划分当事人与法院（法官）在民事诉讼中的权能，在加强当事人自主权利的同时，为法官保留适当的控制、管理诉讼的权力，形成解决民事纠纷的互动机制。这样的改革取向，既符合中国的国情，也恰好与当今世界民事诉讼制度改革的潮流相吻合。
(作者单位：四川省珙县人民法院)
注释：
1、（意）莫诺·卡佩莱蒂著：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版，第53页。
2、（法）勒内·达维德著：《当代主要法律体系》，上海译文出版社1984年版，第11页。
3、（日）兼子一、竹下守夫著：《民事诉讼法》，白绿铉译，法律出版社1995年版，“译者前言”部分。转引自刘学在：《我国民事诉讼处分原则之检讨》，《法学评论》2000年6期 。
4、（美）约翰亨利·梅利曼著：《大陆法系》，知识出版社1984年版，第76页。转引自蔡虹：《 民事诉讼结构的调整及其基本模式的选择》，《法商研究》1998年5 期。
5、王福华著：《民事诉讼基本结构》，中国检察出版社2002年版，第18页。
6、范愉著：《诉讼的价值、运行机制与社会效应——读奥尔森的〈诉讼爆炸〉》，发表于《北大法律评论》1998年第1卷第1辑。
7、同注释1，第52 页。
8、（日）小岛武司著：《诉讼制度改革的法理与实证》，陈刚、郭美松等译，法律出版社2001年版，第219页。
9、（日）三月章著：《日本民事诉讼》，汪一凡译，（台）五南图书有限公司1997年版，第199页。转引自何良彬：《处分原则研究（下）》，发表于《当代法官》（四川省成都市中级人民法院主办）2002年第2期。
10、（日）谷口安平著：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第114页－第119页。
11、黄松有著：《论民事审判方式改革的国情意识》，发表于《人民司法》2000年第6期。
12、同注释1，第137页。
沈阳市客运出租汽车管理办法
辽宁省沈阳市人民政府
沈阳市客运出租汽车管理办法（沈阳市政府令第28号）
《沈阳市客运出租汽车管理办法》业经2011年9月22日市人民政府第54次常务会议讨论通过，现予以发布，自2011年12月1日起施行。
市长：陈海波
二○一一年十月九日
沈阳市客运出租汽车管理办法
第一章总则
第一条为了加强客运出租汽车市场管理，维护客运出租汽车市场秩序，提高服务质量，保障乘客、经营者和驾驶员的合法权益，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条在本市行政区域内从事客运出租汽车经营及其相关活动，适用本办法。
第三条市和区、县（市）交通行政主管部门负责本行政区域内客运出租汽车的管理和监督工作，其所属的客运出租汽车管理机构履行具体管理职责。
发展和改革、公安、工商、质监、物价等部门应当按照各自职责，做好客运出租汽车的管理和监督工作。
第四条依法成立的市出租汽车行业协会根据协会章程开展活动。
市出租汽车行业协会制定行业职业规范，教育和督促协会成员遵守法律、法规和行业职业规范；加强行业自律，提高行业服务质量，接受社会监督，促进和维护公平的市场秩序；按照协会章程为协会成员提供相关服务，向有关行政管理部门反映协会成员的意见和建议，维护协会成员的合法权益；协助行业主管部门办理有关事项。
第五条客运出租汽车行业应当遵循统筹规划、统一管理、公平竞争、稳步发展的原则；鼓励客运出租汽车实行规模化、集约化发展。推广信息化管理和使用环保、节能车型。
第六条市交通行政主管部门应当根据城乡发展规划和经济社会发展需要，编制客运出租汽车行业发展规划，报市人民政府批准后实施。
客运出租汽车实行总量控制。市交通行政主管部门应当根据客运出租汽车行业发展规划、市场供求状况和城乡交通状况制定客运出租汽车运力指标投放计划，报市人民政府批准后实施。
各县（市）及沈北新区、苏家屯区交通行政主管部门可以根据当地市场需求，提出本辖区客运出租汽车行业发展规划，经市交通行政主管部门审核，报市人民政府批准后实施。
第二章经营资质管理
第七条新增客运出租汽车经营权应当按照公开透明、公正有序、公平竞争的原则，采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招投标方式确定。新增客运出租汽车经营权期限最长不超过6年，经营期满后由交通行政主管部门收回。具体实施办法由市交通行政主管部门制定。
第八条新增客运出租汽车经营权不得转让、抵押。在经营期限内，经营者因故不能继续经营的，由交通行政主管部门收回经营权。
有偿取得的客运出租汽车经营权转让的，应当向交通行政主管部门提出申请，办理变更登记手续。
第九条从事客运出租汽车经营的企业应当具备下列条件：
（一）有100个以上的客运出租汽车经营权及相应车辆；
（二）有与经营规模相适应的资金、经营场所和停车场地；
（三）有相应的管理人员和驾驶人员；
（四）有完善的经营管理制度；
（五）使用车辆卫星定位监控系统和计算机管理系统；
（六）其他规定的条件。
第十条申请从事客运出租汽车经营的，应当向交通行政主管部门提出申请。交通行政主管部门应当自受理之日起20日内作出决定。予以许可的，核发经营许可证；不予许可的，应当书面告知理由。申请人凭经营许可证依法办理工商、税务登记后，方可经营。
经营者变更许可事项及停业、歇业的，应当按照规定经交通行政主管部门批准。
第十一条取得客运出租汽车经营权的经营者，应当在3个月内持购车证明、经营权证等相关手续向客运出租汽车管理机构申请核发《道路运输证》和《准运证》。
第十二条客运出租汽车驾驶员应当符合下列条件：
（一）具有本市户籍或者居住证；
（二）男性60周岁以下，女性55周岁以下，身体健康；
（三）持有机动车驾驶证并具有2年以上驾龄；
（四）经客运服务职业培训，并考试合格，取得从业资格证；
（五）其他规定的条件。
被取消客运服务资格的驾驶员，自取消资格之日起5年内不得担任客运出租汽车驾驶员。
第十三条取得从业资格的客运出租汽车驾驶员，应当到客运出租汽车管理机构办理从业登记，领取准驾证，驾驶指定车辆，并按照规定参加客运出租汽车管理机构组织的岗位培训。
第十四条客运出租汽车车辆应当具备下列条件：
（一）符合国家、行业和地方技术标准；
（二）符合本市规定的车型、车体颜色、车身装饰；
（三）按照规定安装顶灯、计价器、空车待租标志、座垫套等营运设施；
（四）按照规定安装客运出租汽车防伪标识；
（五）按照规定放置客运出租汽车驾驶员准驾证；
（六）在车内规定位置张贴车辆收费标准；
（七）按照规定安装车辆卫星定位及有关通讯调度设备；
（八）其他规定的条件。
第十五条客运出租汽车车辆营运期限不得超过6年。退出营运市场的，经营者应当在3日内清除车身营运装饰、拆除营运设施，向客运出租汽车管理机构缴回相关营运证件。
禁止在非客运出租汽车上设置客运出租汽车顶灯、计价器等营运设施及有关标识。
第十六条经营者在经营期内更新车辆的，应当持原车辆退出营运市场证明、新车辆购置证明、经营权证等材料到客运出租汽车管理机构办理变更车辆营运手续。
第三章经营服务管理
第十七条客运出租汽车个体经营实行委托管理制度。
客运出租汽车个体经营者可以自主选择出租汽车经营企业实施委托管理，并报市出租汽车管理机构备案。
出租汽车个体经营实施委托管理的具体办法，由市交通行政主管部门另行制定，经市人民政府同意后公布实施。
第十八条客运出租汽车经营者应当遵守下列规定：
（一）遵守法律、法规、规章和其他有关规定；
（二）建立健全营运管理制度、安全管理制度、服务质量管理制度、培训教育制度、投诉处理制度等；
（三）以承包、经营权租赁、委托管理等方式经营的，应当按照规定签订合同，明确承包费、租赁费和管理费等相关费用标准及明细；
（四）按照规定维护和检测车辆，保证车辆技术状况和设施完好；
（五）按照规定到法定计量检定机构检定计价器；
（六）加强驾驶员的日常管理，与驾驶员签订服务质量保证协议，明确服务标准，并定期对驾驶员进行相关法律、安全营运、规范服务培训；
（七）合理安排驾驶员交接班时间，避开早、晚客流高峰，保障运力供给；
（八）不得将客运出租汽车交给不具备从业资格的人员营运；
（九）在客运出租汽车车辆上设置广告的，除应当符合有关广告管理的规定外，广告的内容、位置、面积等还应当符合出租汽车行业管理要求。
第十九条客运出租汽车驾驶员在营运中应当遵守下列规定：
（一）遵守行业服务规范，保持车容卫生整洁、仪表整洁、规范着装、文明服务；
（二）随车携带车辆营运证、从业资格证和准驾证；
（三）按照乘客要求或者合理路线行驶；
（四）不得拒载乘客或者并客以及无正当理由中途将乘客移交他人运送；
（五）不得在禁止停车路段停车待租或者载客；
（六）按照规定使用顶灯、计价器、空车待租标志等服务设施，按照乘客意愿使用空调、音响等；
（七）在飞机场、车站等营业站营运时，应当在指定区域按序排队，服从调度，不得离开车辆招揽乘客；
（八）不得利用车载对讲设施传播、接听与营运无关的信息；
（九）载客营运中，不得有吸烟、吃零食等行为；
（十）按照规定标准收费，并出具车费票据；
（十一）运送乘客夜间出城或者去偏僻地区，应当到公安机关设置的城际警务工作站或者就近的公安派出机构办理安全登记手续；
（十二）遵守法律、法规和规章以及客运出租汽车管理机构制定的各项服务管理规范。
第二十条乘客有下列行为之一的，驾驶员有权拒绝服务：
（一）与驾驶员进行议价、不按照规定支付费用的；
（二）要求驾驶员违反规定行车、停车的；
（三）不告知目的地、出城或者去偏僻地区时不配合驾驶员办理安全登记手续的；
（四）携带违禁、污损车辆物品或者携带妨碍驾驶员行车安全的宠物、物品乘车的；
（五）精神病患者无人监护，酗酒者丧失自控能力无人陪同的；
（六）乘客吸烟，经劝阻无效的。
第二十一条遇有下列情况之一的，乘客可以拒付车费：
（一）无计价器或者有计价器不使用的；
（二）在基价里程内因车辆故障，无法完成约定服务的；
（三）驾驶员未按照规定给付车费票据的；
（四）未经乘客允许加载他人的；
（五）在营运途中无正当理由终止营运服务的；
（六）驾驶员吸烟，经乘客劝阻无效的。
第二十二条客运出租汽车营运价格应当严格执行物价部门核定的标准。运送乘客经过依法收费的设施和路段所支付的费用由乘客承担。
第二十三条客运出租汽车应当在核定的区域内经营，不得在核定营运区域以外从事承接乘客等营运活动。
第二十四条交通行政主管部门应当会同有关部门，在飞机场、车站等客流集散地点，合理设置客运出租汽车营业站。在不影响交通的情况下，可以在城市道路两旁及其周边划出一定区域，供客运出租汽车驾驶员临时停车休息、用餐;具备条件的，可以建立固定的客运出租汽车驾驶员服务区。
第四章监督管理
第二十五条客运出租汽车管理机构应当定期对经营者和驾驶员进行服务质量信誉考核，对车辆进行营运审验。
经营者服务质量信誉考核结果作为经营者是否继续经营、车辆更新、新增运力的重要依据。
驾驶员服务质量信誉考核实行累积记分制度，对累积记分达到规定分值的驾驶员，按照规定对其进行职业培训；情节严重的，取消驾驶员从业资格。
第二十六条客运出租汽车管理机构和客运出租汽车经营企业应当建立投诉举报制度，公开投诉举报方式，及时受理乘客、驾驶员投诉。
对客运出租汽车服务进行投诉的，应当提供书面材料和车费票据、车辆牌号等证据。投诉人应当配合客运出租汽车管理机构的调查；拒绝配合的，视为自愿撤回投诉。
第二十七条客运出租汽车管理机构和客运出租汽车经营企业应当自受理投诉之日起15个工作日内调查处理完毕，答复投诉人;应当由其他部门调查处理的，及时移送有关部门。
客运出租汽车管理机构受理乘客投诉后，认为需要客运出租汽车经营者或者驾驶员当面接受调查的，可以通知相关人员在规定期限内连同车辆到客运出租汽车管理机构接受调查。
第二十八条客运出租汽车驾驶员一年内被有责投诉达3次以上的，客运出租汽车管理机构应当暂停其从业资格，要求其重新参加培训；考试合格的，方可继续从事客运出租汽车经营活动。一年内2次以上被暂停从业资格的驾驶员，客运出租汽车管理机构可以取消其从业资格。
第五章法律责任
第二十九条违反本办法规定，单位或者个人 未经批准擅自从事客运出租汽车经营的，由客运出租汽车管理机构责令改正，没收非法所得，并处每台车1万元以上2万元以下罚款。
第三十条违反本办法规定，经营者有下列行为之一的，由客运出租汽车管理机构责令改正，并处1000元以上2000元以下罚款：
（一）未按照规定对驾驶员进行相关法律、安全运营、规范服务培训的；
（二）将客运出租汽车交给无从业资格人员驾驶经营的；
（三）所属车辆被投诉后，对投诉问题不及时处理，或者相关人员未按照规定时限到客运出租汽车管理机构接受调查处理的；
（四）1个月内，所属车辆违反本办法受到处罚的人次累计达到企业车辆总数3%的。
第三十一条违反本办法规定，单位或者个人在非客运出租汽车设置营运标志或者设施的，由客运出租汽车管理机构责令改正，并处2000元以上5000元以下罚款。
第三十二条违反本办法规定，客运出租汽车驾驶员在核定营运区域以外从事营运活动的，由客运出租汽车管理机构责令改正，并处1000元罚款。
第三十三条违反本办法规定，客运出租汽车驾驶员有下列行为之一的，由客运出租汽车管理机构责令改正，并处1000元以上3000元以下罚款：
（一）无从业资格证驾驶出租汽车营运的；
（二）拒载乘客或者并客的；
（三）载客故意绕道行驶或者索取高价的；
（四）无正当理由中途将乘客移交他人运送的。
违反本条第（二）、（三）、（四）项规定，情节严重的，可以吊扣驾驶员从业资格证1至6个月；情节特别严重的，可以取消驾驶员从业资格。
第三十四条违反本办法规定，经营者或者驾驶员有下列行为之一的，由客运出租汽车管理机构责令改正，并处500元罚款：
（一）未按照规定审验车辆或者车辆审验不合格继续营运的；
（二）未按照规定喷涂车身装饰或者擅自改变车身颜色的；
（三）未按照规定安装或者缴回客运出租汽车防伪标识的。
第三十五条违反本办法规定，客运出租汽车驾驶员有下列行为之一的，由客运出租汽车管理机构责令改正，并处100元以上300元以下罚款：
（一）未按照规定使用客运出租汽车顶灯或者空车待租标志等营运设施的；
（二）未按照规定在车内规定位置张贴收费标准的；
（三）未经批准擅自在客运出租汽车上设置宣传品或者广告的；
（四）未按照规定携带营运证件、从业资格证或者未按照规定摆放驾驶员准驾证件的；
（五）所驾车辆与从业登记不符营运的；
（六）在机场、车站等客运出租汽车营业站、专用候客区内，不服从指挥、不在指定区域上下客、不按序排队承运乘客或者离开车辆招揽乘客的；
（七）未按照规定给付专用票据或者无专用票据继续营运的；
（八）未按照规定参加服务质量信誉考核的；
（九）利用车载对讲设施传播、接听与营运无关信息的；
（十）营运服务不符合行业规范服务标准的。
第三十六条客运出租汽车驾驶员在营运期间侮辱、殴打乘客或者管理人员，或者有违反本办法规定其他情形，情节严重的，由客运出租汽车管理机构吊扣驾驶员从业资格证1至6个月；情节特别严重的，可以取消驾驶员从业资格。
第三十七条对违反本办法规定不能当场处理的行为，客运出租汽车管理机构可以暂扣有关营运证件，签发待理证作为其继续营运的凭证。对拒不接受检查的，可以暂扣车辆，并向当事人出具暂扣凭证，告知执法依据、理由和接受处理的时限、地点。
当事人应当在规定的时限内到指定地点接受调查处理。逾期拒不接受调查处理的，客运出租汽车管理机构可以依法作出行政处罚决定，并将处罚决定书送达当事人。
第三十八条客运出租汽车管理机构应当妥善保管依法暂扣的车辆。车辆暂扣时间不超过7日的，免收保管费；超过7日的，当事人按照物价部门核定的标准缴纳保管费用。当事人无正当理由逾期不履行行政处罚决定的，客运出租汽车管理机构可以依法拍卖暂扣车辆，拍卖价款扣除拍卖费用、暂扣期间保管费用、抵扣罚款、滞纳金后，余款退还当事人。
第三十九条客运出租汽车管理的工作人员应当秉公执法，文明管理。对滥用职权，徇私舞弊，玩忽职守的，由所在单位或者有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章附则
第四十条本办法所称的拒载，是指下列行为：
（一）所驾驶的车辆开启空车标志灯后，遇乘客招手，停车后不载客的；
（二）所驾驶的车辆开启空车标志灯后，在客运集散点或者道路边待租时拒绝载客的；
（三）未按照预约租车要求，无正当理由未按照规定的时间到指定地点待客的；
（四）载客营运途中，无正当理由中途甩客或者倒客的。
第四十一条本办法自2011年12月1日起施行。《沈阳市出租汽车市场管理若干规定》（市政府令〔2000〕第42号）同时废止。
